关于农村“空心村”改造的探索与思考
发布时间：2009-03-23 浏览量：1078
台州市天台县农办课题组
农村“空心村”现象的存在，既影响村容村貌改善，又浪费有限的土地资源，已成为新农村建设突出问题，据2006年一次调查问卷，有70%被调查户要求进行旧村改造和新村建设，针对当前农村普遍存在规划不科学、用地不合理、建新不拆旧、外延严重等村庄建设发展的问题，今年县人大代表又通过议案建议政府加快“空心村”改造推进新农村建设。为了破解“空心村”改造的难题，研究和探索农村“拆旧建新”的有效措施和途径，通过问卷调查、举行座谈、实地走访等形式，对“空心村”改造进行专题调研，并认真加以思考。
一、天台农村“空心村”的现状
天台全县下辖15个乡镇、街道，共有597个行政村，地域面积1421平方公里，有“八山半水分半田”之称，总人口为56万，其中常年外出人员达18万人，是一个典型的山区县和劳务输出大县。天台民营经济较为发达，个体私营企业多，特别是改革开放30年以来，农村经济持续快速发展，农民人均纯收入从1978年的133元到2007年6053元，增长了44.5倍，广大农户温饱无忧，在“吃”的问题解决后，就想改善“住”的条件，据调查，2000年以来全县有8000多户农户建起了新房，按照“一户一宅”要求需要拆除2万余间老屋，但没有农户主动拆除旧房，在2000-2005年期间，与村委会签订《旧房拆除宅基地收回集体》协议书的5000多户建房户均未拆除旧房，2006年实行“先拆后建”的农户，大多在建好新房后，把老屋重新修好，农村老屋拆除难，一户多宅比较普遍，加上农村人口大量外出、外迁，许多农村出现了“空心村”现象，即村庄周边是一排排新房、村庄中心到处是无人居住的老屋。“空心村”占用大量的土地，还导致规划难实施，造成道路、管网等基础设施无法开展，成为许多村庄卫生死角；“空心村”遗留下来的破旧房屋大多为木结构，易发生火灾，在台风暴雨季节，又极易倒塌，成为农村安全的一大隐患，“空心村”已成为一个问题。
通过调查、分析，当前“空心村”主要有两种类型：第一种是人去楼空型。即农户进行异地搬迁，在别处购房落实住宅，不再回来居住而出现房屋闲置的现象。这种类型大多分布在边远山区，这些地区地理位置偏僻、交通不便、经济落后，人员外出打工经商多，许多农户在县城或经商的城市购房，把家安在外面，但村内仍留有老房子，或让其空置，或失管任其自然倒塌，如南屏乡前杨、山头郑、下汤等村。第二种是外新内旧型。即农户在村庄四周建起新房，陆续移居新房后而出现村中心老屋闲置的现象。这种类型大多分布在经济较好的平原地区，由于土地升值和农户手头有钱，掀起了建新房热，正常申请建房或违章抢建，村庄规模急速向外扩张，农户逐步乔迁新居，村内老屋闲置无人居住，形成了“空心”，村外都是新房，村内到处是破旧房屋，如广大分布在城郊、集镇的村庄。
天台农村“空心村”主要有三大特征：第一是形成时间短。解放后到改革开放前这一时期，广大农民温饱问题还未解决，农民无力建房，随着改革开放深入，特别是20世纪90年代开始，农民温饱解决，全县农村开始掀起建房高潮，才陆续出现破旧房屋闲置，因此真正形成“空心村”时间仅有十多年。第二是地域分布广。分布地区广，“空心村”既有山区农村，又有平原农村，涉及全县每个乡镇街道，除移民新村外的村都不同程度存在；占地面积大，据调查统计，全县闲置、废弃住宅共14013宗，占地面积8813亩。第三是涉及农民多。据调查全县“一户一宅”政策出台前形成的一户多宅的农户有21035户，加上老屋应拆未拆的农户8358户，户籍仍在农村但在城里购房并搬迁到城里居住的农户有3818户，常年在外务工经商且基本不回村居住的农户14329户，私搭乱建住宅的农户1159户，一共有48699户农户与“空心村”改造直
接相关。
二、“空心村”形成的主要原因
天台农村“空心村”现象比较普遍，它形成的原因是多方面，最主要的原因有四方面：
一是集体土地流转不畅。全面推行农村家庭联产承包责任制后，集体的土地大多分到千家万户，村里很少留有机动地，由于村集体经济普遍薄弱，无经济能力从农户手中有偿收回村内闲散的集体土地，即使通过宅基地整理项目复垦的335.8亩还是由原农户占有使用，农户间自发流转要全靠个人关系好坏与经济补偿多少，承包田、自留地、空闲地等流转明显受制约，农户个人是难以相互调剂的；老宅基流转更复杂，回收方式无法参照、补偿金额没有标准，还可能涉及古建筑保护，拆除后规划重建，使用权流转很难；土地流转不畅是“空心村”形成的根本原因。
二是村庄建设规划滞后。农村建设缺乏规划指导，村庄建设规划实施有效期为五年，许多村没有及时修编，2007年全县还有275个村未完成规划修编，占全县总村数46.1%；有些村庄编制了规划，但没有与土地利用总体规划相衔接，脱离农村实际，操作性不强；近十年来，规划修编时，往往保留旧村，规划新村，没有考虑新老村结合；集体土地流转制约，规划难落地；缺乏有效的管理措施，农户没有全村一盘棋的观念，建房的随意性较大，不按照规划实施，随意圈地建造、批少建多等时有发生，村庄布局杂乱无章，村庄规模像“摊大饼”式向外扩张，全县农村人均用地规模为105平方米，超标31.3%。
三是破旧老屋拆除困难。农民的传统观念，认为祖宗留下的老房子是基业，要守好，卖不得也不好拆；浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法是2000年7月制订出台，开始实行农村村民“一户一宅”政策，以前的一户多宅由于农户都取得合法的集体土地使用权证，属历史遗留问题，拆除这类老屋缺乏依据；老屋大多是排屋或四合院式的，相邻处置和权属分割农户间难协调，无法进行拆除；缺乏有效的经济手段和行政措施，按照土管法规定农村建房必须“拆老建新”，在建造新房前，建房户与村委会签订老屋拆除协议，但新房建成后，由于没有落实补助政策，以及老屋拆除的执行主体不明确，处于无人管理状态，农户不会主动拆除老屋，像2006年开始农村建房实行“先拆后建”的政策，大多数建房户在拆除老屋建成新房后，又重新修好老屋。
四是农村人口大规模迁移。随着工业化与城市化进程的推进，大量农村剩余劳动力外出务工经商，以及政府鼓励引导农村人口不断向城镇集聚，近几年经农村劳动力素质培训实现转移就业有19480人，经下山移民实现异地搬迁6682户、23000人，据调查，全县常年在外打工农户有14329户，常年外出务工劳动力有11.86万人；为子女城里上学及改善居住环境，许多农民离开农村移居城市，对在城里购房3818户农户的调查发现，他们在农村的8738宗住宅仅有622宗用于出租，有近93%的农村住房一直闲置，出现了“挪窝”不“腾笼”现象。
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