如何统筹城乡与县域治理创新调研报告(4)

　　农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。

　　建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用；改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业；政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。

　　更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。

　　在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作；对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自主权，不得随意干预；村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

　　（二）以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。

　　目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建；如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。

　　“镇政”比较适宜于工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区；这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自主权，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。

　　“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税；农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。

　　“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革；其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”；凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”（或“乡公所”、“乡办事处”）。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。

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