对冷水滩区城镇化进程中失地农民问题的调查与思考(2)

    （二）具体操作不够规范。一方面，用地性质难以界定。由于目前国家有关法律政策对“公共目的”的解释不够明确，在具体实施过程中难以界定工业、商业以及公益等土地性质的区别，而且难以为被征用土地农民理解，从而导致操作困难。如2003年征用的工业用地每亩4万元，公益设施用地每亩仅2.8万元左右，同一宗土地因被征用项目性质的不同而存在较大差异，失地农民难免心存怨言。另一方面，征用程序不够规范。由于征地工作透明度不高，缺乏规范的预告、公示、听证等工作制度，不少农民是在被动状态下失地。与此同时，相应的利益诉求机制又没有及时建立，农民反映问题的信息渠道不畅。导致许多农民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引发过激行为，影响社会大局稳定。
    （三）相关因素影响。一是二轮土地承包中遗留的历史问题成为农民阻碍征地的借口。当时土地分配时，部分超生没上户口人员身份存在争议，被剥夺分地权利。这些农户的土地被征用时，就要求把处理历史遗留问题作为前提条件。二是补偿安置对象难界定。对于外来户、外嫁女、入赘婿等人员是否纳入补偿安置范畴或参与村集体土地征用补偿款的分配等问题，现行法律法规没有明确规定，在政策操作层面也无法适用，一定程度上诱发了农民与政府的矛盾。
    三、对策与建议
解决失地农民问题的根本出路在于政府要改变城乡二元结构，统筹城乡发展，充分保护农民权益。我们着力从以下五个方面进行思考，提出肤浅建议。
    （一）完善征地制度。一是建立健全土地征用过程中一整套的宣传、预告、公示、听证等制度。政府在组织实施征地时，关键要做到民主、务实、诚信。要规范工作程序，坚持“征求意见——事前公示——听证会议——协商决定——合法征地”的工作程序，在群众的理解和支持下开展工作，保障土地所有者权益。二是规范征地行为。要教育和监督行政工作人员在征地工作中不盲目动用行政权力，要依法征地，依程序征地，同时也要严格防止非法占用耕地和“圈地”现象。做到征地规范化、合法化。三是建立便捷的利益诉求机制。按照湘政办发[2006]17号文件精神，尽快建立起具有公正性和权威性的土地纠纷裁决机构，建议组建专门的土地法庭，针对土地征用纠纷进行统一处理，确保失地农民的切身利益和信息渠道的畅通。
    （二）规范补偿程序。在补偿标准上，建立相对统一、适时调整的征地补偿标准，关键是让利于民。要坚持以被征地群众生活水平不降低、长远生计有保障为原则，建立起一套动态的征地补偿机制。一方面，根据市场行情，以重置价、土地综合价值以及土地出让用途等因素来合理确定不同时期、不同地段土地征用的补偿标准。另一方面，通过市政府授权，相关职能部门每年根据实际情况对征地补偿标准进行调整，建立动态补偿标准机制，切实维护好群众的利益。在补偿方式上，进一步完善措施，确保各项费用直接、及时、足额补偿到村集体或个人手中，减少中间环节，防止克扣挪用行为。
    （三）创新安置方式。除货币安置外，重点着眼于生产安置，确保失地农民后续发展。一是创新门面房安置。改变现行零星安置的方式，实行规模连片安置。将安置小区建设纳入城市建设整体规划范畴，按照最大限度形成规模效益的原则，在合适的位置，合理规划安置小区，对今后失地农民进行集中安置。同时，大力招商引资，引进市场项目，通过市场带动，做到安置一批，开发一片。安置小区房屋可以采取以房换房并补差价的方式，以成本价面向失地农民安置。交付的差价和建设过程中产生的税收均用于土地出让金和配套设施的投入，不足部分由相关业主单位解决，以保证失地农民的生存发展和生活水平。二是采用预留生产发展用地或预留部分征地补偿款用于兴办集体企业，失地农民按股权参与分红的形式，形成生产与利益分配的长效机制。建议借鉴长沙市经验，按征地总面积的6%～10%预留生产安置用地。引导、鼓励、扶持集体经济组织通过集约安置生活用地，如公寓式安置等办法来扩大生产用地，为失地农民创造更多的收益。

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