相对集中行使行政处罚权在个旧市城管中的思考(2)

 　　4 、城市管理执法力度不强

 　　城市管理是一项社会系统工程，政策性、群众性、实践性、流动性较强、涉及面广、难度大、矛盾多、情况复杂多变。百姓对立情绪严重，执法纠纷不断，城市管理执法陷入困境。城市管理执法管理对象敏感，涉及各行各业等经营者，管理中遇到问题多、难度大，在具体执法中，大案要案少，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，使违法违规者抗法有了可之机，遇到现场纠纷时，极易发生围观、拥堵，执法人员往往势单力薄，孤掌难鸣，有口难辩。现行的有关城市管理法规虽然较多，但这些城市管理法律法规的有关条文见于其它法律、法规中，不够完备、不够健全。到现在没有一部独立完备的城市管理法律，有些城市管理法规对某些行为只有禁止性条款，没有详细的处罚规定，可操作性不强，执法工作难于落实。又因城市管理执法力量薄弱，经费短缺，装备滞后。

 　　二、城市管理中存在问题的原因

　　1　、城市管理认识不到位

 　　城市管理体制还处在逐步发展和完善阶段，管理组织逐步健全，广大群众参与城市管理的积极性不断提高，如何管理城市还处在认识比较肤浅的层面。在城市管理领域，市场主体由于受到利益驱动，还不能自觉地遵纪守法原则。由此产生侵占道路摆摊设点、乱堆乱建、无证经营等违法违规现象，有的现象还十分严重，这种违法违规行为严重破坏了城市管理秩序。又因管理相对滞后，在城市规划、基础设施建设、旧城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”现象时有发生；一些部门和领导干部把建设当作“硬”任务，把管理看成“软”工作，对城市管理缺乏热情，消极被动；城市管理缺乏集中统一的领导，力量分散，资金投入不足，工作缺乏长期规划；解决“部门利益 ”的改革进展缓慢，职责不清、部门分割、上下脱节的问题始终没有得到很好解决。这些问题的存在，制约着个旧市城市管理的发展。

 　　2、城市管理体制不顺

　　城市管理部门担负着十分繁重的行政执法任务，长期以来多头执法，职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题比较突出。比如：在市区无证占道经营的违法摊点的行为，它同时违反了工商行政管理、食品卫生、环境保护、市容市貌、交通管理等方面的法律、法规，如果对其实施行政处罚，就需要工商、公安、城建、防预等多个行政职能部门介入，如此，势必出现政出多门，重复处罚，执法扰民现象；如果仅某一个行政管理部门对其进行处罚，处罚力度就难以得到保证，造成各有关行政管理部门，有利就管，无利就推诿等；假若各有关行政执法部门联合执法，就会形成突击式的传统管理模式，不仅不能支持经常，也达不到行政处罚的目的。在《中华人民共和国行政处罚法》出台后，强调城市管理依法行政，旧有的联合执法行为一旦形成行政诉讼，其中任何一个行政管理部门都不能成合法的执法主体，必然败诉，给政府形象造成严重损失。

 　　3 、城市管理法律体系不完整

　　有些法规和规章本身责任不清，处罚不严，难以起到强有力的约束作用。在执法过程中，存在“以罚代管”的现象，把收费、罚款作为管理的目的，而不是管理的手段。全国多数城市的城建监察工作归口建设行政主管部门领导，也有一些城市的机构和执法队伍五花八门，执法主体混乱，执法内容法定范围、执法程序也没有严格按照法律、法规要求进行，依法行政工作混乱。而地方政府通告是在法律法律法规的框架下制定的规范性文件，不能代替法律、法规，不能作为执法的依据。有些地方和行政管理部门，有法不依，执法不严，违法不究的现象比较普遍，甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法；有些行政执法部门在利益驱使下，利用职权，搞权力进入市场，权力商品化，权钱交易，这些不正之风和腐败现象，严重地损害了法律的尊严和政府的权威。

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