关于加强乡镇行政指导的三个理由(2)
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第三，在乡镇政府与村民自治的矛盾尚未解决的情况之下去主张乡镇自治，尤不可取。因为村民自治与乡镇政府之间的关系，本质上是民间自治与正式的国家政权之间的关系。只要这个关系没有理顺，那么，即使取消乡镇政府，而实行乡镇自治，那么自治的乡镇与县级政权之间的矛盾仍将存在，而且如果级别进一步提高，这种矛盾只会更加激烈。村民自治与乡镇政府之间的关系实际上是一块国家正式机构同民间自治关系的“试验田”。在乡镇政府与村民自治的关系没有被彻底理清以前，盲目推进乡镇自治风险实在太高，决策者是不会接受这样的建议的。
我们可以把乡镇辖区内的事务分为两大类：第一类是在村庄的范围之内、凭借村庄自身的力量就可以解决的，比如集体资源的处置、村内公路的修建等等。但是，由于村庄的经济势力和管辖范围的限制，这一类“纯村庄”的事务事实上并不多。第二类则是与村庄有关的、但是仅仅依靠村庄的力量解决不好的，这就不得不依靠政府的力量。这一类之中又可以分为两个小的类型：第一类是关系重大、时间紧迫，不得不依赖国家强制力实现的，比如治安、环境保护、计划生育等政策的落实；第二类是在性质上和时间上不是十分紧迫的，比如跨村的基础设施项目等等。这些事项需要乡镇政府的主持，但是不需要动用国家的强制力，完全可以通过行政指导来完成。
通过行政指导来协调乡镇政府与村民委员会的关系的优点在于：
第一，避开了在法律上预先清楚规定村民自治与乡镇政府之间权限的难题。以中国之大，数以千计的县、数以十万计的村，情况千差万别，如果要想在事先对村庄的自治范围做出清楚的规定，那么这个法律的操作性是令人怀疑的。甲村想办或者能办的事情，乙村不一定想办或者不一定能办。在乡镇政府与村民自治之间的关系上，由于中国传统政治文化的影响，也由于政府所拥有的资源远远大于村民委员会，事实上乡镇政府具有很大的优势地位。如果乡镇政府能够就某一个问题提出动议，发布信息，提供资源支持，那么获得民众支持的可能性很大。
第二，行政指导不需要严格的行政程序，简便灵活，可以对各种突发性事件做出迅速的反应。而单纯由乡镇政府或村民委员会根据正式的程序做出反应，时间上滞后严重。
第三，行政指导以获得相对人的同意或者协力为前提条件，以大力推进人民民主、鼓励人民当家作主的精神相符合。莫于川认为自由是行政指导的基本价值之一：“行政指导是比较柔和的行政管理方式，它不具有权力强制性，行政相对人是否接受行政指导听凭自愿，并未丧失自己的行为选择自由。”
第四，行政指导下行政机关的责任非常清晰，可以减少行政机关用于行政争议中的成本。一般来说，只要行政机关在进行行政指导的时候没有错误或重大过失，不承担责任。行政机关不必对轻过失承担责任，而且，如果相对人明知行政指导是错误的仍然遵循指导，行政机关也不承担责任。这样，行政指导事实上降低了行政机关的责任风险。这同目前我国行政机关的建设目标是一致的。
二、协调“有限国家”与“强大国家”的关系
乡镇政府是国家政权的最低一级，要回答“乡镇政府应当做什么的问题”，首先就要回答“国家做什么”问题。
在人类历史早期，国家被神化了。国家往往成为天意的代名词，或者祖先意志的表现。国家是全知全能的，是在道德上完美的，因此国家的触角深入到了社会生活的方方面面，往往以居民的父母自居。这个阶段可以称为全能国家的阶段。但是，当资产阶级在经济上发展起来以后，他们发现一个全知全能的国家阻碍了自己的自由竞争，于是要求国家扮演“守夜人”的角色，不要过多干预经济生活。在西方，由于宗教的势力特别强大，宗教希望遏制世俗政权的势力，因而在思想上支持了这种思想(在上帝的名义下)。这种自由主义的思想从亚当斯密以后就是西方自由主义政治思潮的主流。凯恩斯主义兴起以后，国家干预主义曾经享受了自己的春天，但是随着滞胀的出现，国家干预主义受到严厉批判，“最弱意义的国家”等保守主义的思想就复活了。
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