2.人民主权原则
人民主权原则是卢梭思想的核心部分,卢梭认为主权是不可分割与转让的,而主权就意味着执行公意( Volontégénérale)。卢梭断言:“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。”立法权是“公意的行为”,而主权主要靠立法权实现。“立法权是国家的心脏”,“立法权是属于人民的,而且只能属于人民”。卢梭的人民主权理论是同权力分立理论相联的,事实上,他一直反对英美式的纯粹分权均衡政制。他的人民主权理论在行政法上的一个重大影响则是风行19世纪的公共权力学说,公共权力理论是拉菲利埃(Edouard Laferriere)所创,以公共权力作为划分“公意”与“众意(私益集合)”的标尺。到了狄骥时代,狄骥在为阐述其“公务论”而向“公共权力论”发难时,采取的方式就是对卢梭“人民主权”原则的抨击:“……我认为国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人,是因为这种意志具有高于人民意志的性质的这种概念是想象的,丝毫没有根据的……。”并且扬言要取消“主权”的概念。这些都说明人民主权原则不仅是法国宪政的基石,而且也是行政法理念的渊源,在法国,强调行政法“公”的性质大大有别于英美的公私混同而形成的理念与制度。 (二)德国
德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁。德国行政法在19世纪前期受法国影响比较深,德国的公法理论“基本上和法国所代表的主流思想无太大差异”。就德国自身渊流来说,行政权优位的传统根深蒂固。17世纪中叶后所谓警察国(der absolute Staat,“Polizeistaat”)时代,国家行政权力被分解为公权力主体地位(Hoheitliche Verwaltung)和财产权主体之地位(Fiskalische Verwaltung)。后者为“国库”(Fiskus)行为,前者则被定格为具有自主的确认力(Selbste Zeugungskraft)的行为。理解德国行政法的钥匙即行政权优位原理。
从某种意义上讲,E. Forsthoff所论证的给付行政理论,实质上亦为行政权主体地位优越性的一种表现,实为——“供给行政”而已。德国行政法学者沃尔夫( Wolff)和巴霍夫(Bachof)认为行政法在广义上是公共行政机关据以操作的法律规则的总和;在狭义上则是关于公共行政机关主体之主权权力的法律规则之总和,毛勒(Maurer)则认为,行政法是以一种特殊的方式研究公共行政机关——行政职能、行政程序和行政组织之成文或不成文法律规则之总和。德国行政法学者在阐述行政法概念的时候,始终是围绕着德国传统的国家高权行政(obrigkeitliche Hoheitsverwaltung)理念,这种理念的形成与发展是德国学者对德国宪政的基石——法治国(Rechtsstaat)的独特理解。
1.法治国原理
在德国,权力分立原则(Der Grundsatz der Gewaltentrennung)是法治国原理的题中之义。第二次大战以后德国基本法依据魏玛宪法的体制,分权在立法、行政、司法之间、联邦和州之间进行。分权的首要目的在于相互制衡。此外权力分立也为达到积极地满足国家任务的功能,每一权力不能侵夺另一权力,这一对权力分立的理解实已超过18世纪以来权力分立制度。又与其战后社会福利国家原则(Sozialstaat, Social welfarestate)相暗合。法治国另一涵义是依法行政(Der Grundsatz der gestezmaβigen Verwaltung),行政权须受法律与法(Gesetzund Recht)支配。而依法行政原则中包括了法律优先原则(Der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes)和法律保留原则(Der Grundsatz des vorbehaltes des Gesetzes)。法律优先实质就是议会优先,法律保留则意为议会保留。法律保留原则是作为“宪政主义的政治工具出现的”,“当时宪政分权运动的目标并不是国家秩序的整合,而是为了限制行政权,保护公民的人身自由和私有财产免受行政机关的非法干预。”
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