行政成本控制的路径选择

行政成本控制的路径选择

林永煌

【内容提要】行政成本高企问题一直是社会关注的焦点，也是每年全国“两会”代表和委员关注的热点之一。行政成本的控制是一个系统工程，必须把握住该系统的每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到降低行政成本的目的。从行政成本产生的主体因素及行政运行因素入手，分析造成行政成本高企的原因，并基于系统理论，提出行政成本控制的路径。

【关 键 词】行政成本/系统理论/控制/路径

行政成本高企问题，不仅是社会一直关注的焦点，而且也是每年全国“两会”代表和委员关注的热点之一。2010年全国“两会”期间，全国人大代表叶青提到的一个由发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告“2005年到现在，大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在递增”[1]。可见，行政成本长期高企，已是不争的事实。

行政成本是行政单位①履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出，不包括行政单位离退休支出、住房改革支出和基本建设支出。[2]从系统理论的角度出发，如果把行政成本管理看作是一个由产生行政成本的主体、时间和行政运行等众多要素组成的特定系统，那么要达到控制行政成本有效性，就必须对该系统进行充分的分析，把握住每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到控制行政成本的目的。鉴于此，本文拟从行政成本产生的主体因素及行政运行因素入手，分析造成行政成本高企的原因，并基于系统管理原理，提出控制行政成本的路径选择。

一、行政成本长期高企的因素分析 (一)行政人员②个体因素分析

行政成本产生的主体是行政单位及其工作人员，行政管理职能的履行主要是行政人员个体来代理完成的。由于行政人员兼具“公民”与“行政人”双重身份，作为“公民”身份，行政人员也是一个“理性的经济人”；作为“行政人”，他们渴望组织的高效率和行政预算的最大化，并受到各种行政制度的约束，必须考虑行政单位的形象及社会公平、公正和效率问题。因此行政人员个体行为方式的选择可能服从于追求效用最大化、有限理性、机会主义倾向和多样性需求偏好等四个基本的假定。从行政人员个体因素来看，主要有三个原因导致行政成本高企： 1.权力来源观扭曲、行政理念错位。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，人们始终贯穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政单位作为社会资源的垄断方，对社会的各种资源拥有优先的支配权和使用权，导致了部分行政人员对这种优先支配权的来源未能作出正确的认识。殊不知，这种权力只是人民的代理权，其存在的合法性和必要性是为社会公众服务，并提供相应的公共产品。然而，由于行政人员忽略了权力的真正来源，便由此产生了权力的委托代理问题，导致行政理念的错位。再加上行政人员的自利倾向，当他们自身利益与社会公众利益发生矛盾时，就会牺牲公众利益，追求自身利益，无形中增加了行政成本。 2.行政人员对公共品的偏好，致使行政成本扩张。假设某甲为普通公民，其个人收入为Pi，Pa与Pb、分别为私人品、公共品的价格，A与B分别为私人品、公共品的数量，T为个人税收；则甲此时的个人预算约束应为：Pi=PaA+TPbB????(1)

再假设，某甲成为行政人员后，在其他条件不变，其收入除货币收入Mx外，

还多出一部分由甲成为行政人员后依其地位而得到了一部分公共品总价值的非货币收入C；甲此时的个人预算约束则变为：Mx+CPbB=PaA+TPbB→Mx=PaA+(T-C)PbB(设T>C)???(2)

比较(1)和(2)两式，某甲为普通公民时，支付公共品的相对价格为TPb/Pa。成为行政人员后，其支付公共品的相对价格变为(T-C)Pb/Pa，明显比普通公民时要低。可见，在其他条件相同的情况下，行政人员支付公共品的相对价格更低，这就意味着某人一旦成为行政人员后，将追求更多的公共品，也可能导致行政成本的扩张。

3.具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性。兼具“公民”特性的行政人员也可能按照“经济人”模式行事，追求公共声誉、权力地位及职务津贴等利己行为，实现自身利益最大化。为实现这一目标，其必须通过扩大行政职能，增加机构和部属的规模来实现。机构规模扩大，人员增加后，顺理成章地要求更多的财政预算，随即相应地拥有更大的财政支出权。这样，个人获利和提升几率也就随之增加。因此，从经济学的角度看，行政单位的收益来自其所在机构的规模，机构规模与可获得的预算是紧密联系的。“政府官员追逐的是部门预算规模最大化，他们总是在现存民主制度的规则下寻求自身利益的最大化。预算规模与他们所关心的具体目标——薪水、职务津贴、升迁机会、公共声誉、权力等息息相关。故此，只要条件许可，政府官员总是致力于预算开支的扩张，结果将使政府的公共服务远远超出边际公共收益等于边际成本的帕累托最优量”。[3]

(二)行政单位组织因素分析

由行政人员个体组成的行政单位，对其行为方式的选择也并不是完全自由

的。行政单位是具有自身利益的实体组织，在追求社会福利的同时，也会考虑并满足自身的利益；此外，行政单位的理性同样是“有限性”，信息不完全、竞争不充分的存在制约着行政单位的公共决策，而经济活动中的其他行为主体也会对行政政策做出预期，并采取相应的对策，使得即使正确的决策也可能未必达到预期的效果。基于此，从行政单位组织因素上看，造成行政成本高企的主要原因有： 1.行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高。计划经济时期，我国行政职能的高度集权，政企、政事、政社不分，造成政府“越位”、“缺位”、“错位”问题；市场经济条件下，政府的基本职能是校正市场偏差，弥补市场缺陷。我国政府自上世纪80年代以来所进行的各项改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革，然而政府所承担的职能不仅没有削减，反而不断地扩大：一方面原先承担的多种职能难以完全退出，另一方面新增了许多市场经济条件下或为推动市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等，这些职能体现在行政单位的设置上，就是旧有机构没有撤销，为适应新形势、完成新任务又增设了不少新机构，无形中进一步增加了行政成本，耗费了行政资源。

2.行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源。自建国以来我国政府先后进行了12次大规模的机构改革，每一次的机构改革虽对理顺政府职能配置、精简机构、分流人员都起到了积极的作用，但职能交叉、机构重叠等没有得到根本的改变。从纵向看，有中央、省级、市级、县级、乡镇政府五个层级，城市还有派出机构街道办事处，下面还有基层群众自治组织即村委会和居委会等。每一级政府层次的设立，都需要有与之相适应的机构、人员来支撑，必然耗费大量的人头经费及相关办公设备等费用。横向上看，本应当由一个部门管理

的事，却由几个部门分管，造成组织重叠，条块分割，部门职能交叉，出现责任不清，协调不力，严重耗费社会资源。同时，由于新旧体制的交替作用，多元利益格局的不断分化，中央与地方、党委与政府、条与块、部门与部门的关系更加难以协调，由此衍生了政策、职责、制度等摩擦，各级政府在协调中往往左右为难，前后受阻，耗费大量资源。

3.财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向。财政预算制度如果设计不当，作为理性的“经济人”行政单位，会追求自己所属部门预算规模的最大化，又不必考虑公共产品的生产成本，因而可能会出现对行政资源的浪费。我国现行财政预算编制体制不够建全：预算与编制处于一种颠倒状态，不是编制服从预算，而是预算服从编制；预算编制方法不科学，基数法的影响根深蒂固，零基预算流于形式；预算编制往往缺乏科学依据。这样的财政预算制度会鼓励行政单位多花钱，对于一些有盈余的项目，如果当年度结算时没有及时结账，不仅账目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少财政预算拨款。因此，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明行政单位为什么会变得如此臃肿，原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。[4]57

4.行政单位的组织行为缺乏成本—效益分析理念。在市场经济领域，企业效益通过市场交换来体现，成本—效益分析是企业管理的核心理念。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低成本，而在行政管理和公共服务中则缺乏这种成本—效益分析的经济理性。长期以来，只讲“政治账”、不算“经济账”，导致政府“高投入、低产出”，正如科斯指出：“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊

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