对XX县以工代赈项目建设的调查和工作创新的思考(2)

　2.投资领域

　　二十四年来，巧家县共投入以工代赈资金1.1亿元，涉及到的领域有农业、林业、水利、交通、通讯等，实施的项目有坡改梯、中低改、造经济林、造生态林、人工种草、建饲料厂、水库除险加固、渠道防渗处理、建倒虹吸、建输水隧洞、建防洪堤、建水窖、建人畜饮水管网工程、治理水土流失面积、建桥梁、新修公路、改造公路、建农村通讯杆线、建光缆线、易地扶贫搬迁安置、商业网点修复、热区水果开发、绿色希望工程、退耕还林、片区综合开发等。

　　（三）效益分析

　　巧家县的以工代赈项目都面向农村，都是为了夯实农村基础设施，最终目标都是为了农村贫困人口早日脱贫，以工代赈项目实施的目的就是为了扶贫攻坚，为了突出扶贫效益。如：交通项目受益群众达50余万人，有效地改善了贫困山区交通闭塞及晴通雨阻的状况，有力地促进了农村商品经济的发展；水利项目新增灌溉面积16余万亩，解决了6万余人、8万余头畜的饮水困难，真正起至了“命脉”作用。以工代赈项目的实施，可以组织当地的剩余劳动力参与，如：渠道、水窖、公路的修建、植树造林等施工技术要求不高的工程，农民不仅可以从工程建好后长期受益，而且可以投工从工程施工中获取劳务报酬，短期受益。巧家县仅2001年以来，当地群众就获得了以工代赈劳务报酬600余万元。

　　二、对以工代赈的政策特性分析

　　以工代赈是一项特殊的扶持困难群众的政策措施，其自身特有的基本属性，构成了以工代赈政策的特殊性和复杂性。只有正确认识和把握以工代赈的基本特性，才能执行好、运用好以工代赈政策，管好用好以工代赈资金。

　　（一）独特的双重性

　　以工代赈的两个基本职能，即“建设”与“赈济”，构成了以工代赈的基本内涵。以工代赈资金的投放，一方面，通过以工代赈工程建设，形成“硬件”，以工程设施的形态实现投资回报；另一方面，通过组织困难群众参加工程建设，并以发放劳务报酬实现赈济。以工代赈资金既有建设性质，又有赈济性质。从扶持效果看，既包括工程扶持，又包括就业和发放实物、现金扶持。以工代赈的双重性内涵，反映了其内在的矛盾性。建设和赈济作为矛盾的两个方面，既有对立性，又有同一性，双方互为依存，缺一不可。以工代赈自身固有的矛盾性，要求我们在操作中，要统筹兼顾，在不同的情况下可以有所侧重，但不可偏废。

　　以工代赈的双重性在实施中派生出了多方面的矛盾。如工程扶持和报酬赈济的矛盾，长期效益和短期效果的矛盾，扶贫开发与抗灾救灾的关系，实物支付与现金支付的关系等等。这些关系和矛盾的存在，加大了政策执行的难度，要求我们更深刻的把握，更全面的理解。必须看到，在以工代赈内部诸多矛盾关系中，贯穿始终的、处于主导地位的，是“人”与“物”的关系。只有把人的因素放在第一位，坚持以人为本的理念才是正确的。

　　（二）广泛的公众性

　　以工代赈的工程效益、参与主体和受益对象都必须直接面向大众化意义上的困难群众。从政策上看，这一点是毫无疑问的。就公共工程而言，项目区的群众都有同样的机会和权力分享工程效益。而就与农户直接挂钩的建设项目而言，虽然有的属于分户建设、个体受益，但通过各级政府统一规划、立项和组织实施，最终以解决整体上的问题和困难为目标。

　　以工代赈的公众性是由其本质决定的。首先，以工代赈的基本目标和主要任务，是改善发展环境，帮助困难群众增强自我积累、自我发展的能力，为当地的整体发展打基础。其次，以工代赈资金来自于中央财政，公共财政要求政府提供公共产品，面向整体，体现公平，规避风险。再次，虽然以工代赈建设项目一般规模不大，但其基础性、整体性特征明显，从规划设计、建设立项和组织实施上，都无法以直接针对特定的农户个体安排。这也是为什么以工代赈在操作上不能机械地提“进村到户”的原因。

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