国有资本营运机构的功能定位和发展模式探讨(3)

        新形势下的国有资产管理模式，是建立三个层级的国有资产管理体制。
        第一层级，是代行所有者权利的专职机构。在十届全国人大一次会议上，国家已经确定成立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。在目前公布的改革方案中，新组建的国资委管辖范围明显缩小，所要监管的主要是国有大型企业中的国有资产；权威性增强，既要管财，又要管事与管人，将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委管人的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能全部归并到国资委。
        国有资产监督管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，履行出资人职责，如指导国有企业的改革和重组，制定具有导向性的政策；向所监控的企业派出监事会；通过法定程序任免企业负责人，并考核奖惩经营者；通过统计、稽查，对国有资产的保值增值进行监管等。
        第二层级，是国有资本营运机构。国有资产管理委员会依法将管理国有企业的权利委托给国有资本营运机构，国有资本营运机构接受相应国资委的领导，完成与之签订的各项契约。国有资本营运机构依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行经营运作。
        第三层级，是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利。
                （二）优化国有资本营运机构发展模式的原则
        1.综合性原则。为了促进区域经济的发展，国有资本营运机构应打破部门、行业、地区界限，实现跨行业、跨地区、跨所有制组建。
        2.效率原则。要建立有利于机构提高效率、防止腐败的制度性机制。要立法明确该机构只有类似公司股东会的职责或有限的特定权利，只能按法定程序行使；实行政府一把手负责并向人大报告的制度；明确该机构与国家其他机构的关系，包括接受审计和相应的监督；实行向国民公开信息的制度；明确工作人员的权责及纪律，合理设计相应的薪酬制度。国有资本所有权行使机构必须实行信息公开制度，即所有或绝大多数大型国有企业都必须向社会公布基本的经营和财务信息，公布国家给予的支持政策和基本管理制度。这样做符合国有企业及国有资本所有权行使机构必须向企业真正的“股东”——全国纳税人提供信息的原则，有利于所有权行使机构和企业提高效率、防止腐败，有利于各种企业间的公平竞争，是国外国有企业及地方公有企业通行的基本制度。
        3.平衡原则。新的国有资产管理机构设立后，应该考虑把本来与财政关系密切的国有资产统计转变为科学准确的国有资本预算，建立与市场经济相适应的国有资本预算制度。在一段时间内，国有资本预算还不可能直接只对全国人大负责，应该把国有资本预算纳入公共财政预算体系，或者把国有资本预算系统作为公共财政预算系统的子系统。当然，国有资本的分级预算应该随着财政、税收体制的改革而进一步逐步实现。因此，新的国有资产管理机构，无论是否独立于财政部门之外，都必须保证国有资本预算与公共财政预算的信息对称。
        4.简化与明晰原则。国有资本营运机构与生产性企业集团不同，它不从事生产经营活动，实质上是政府与企业之间又加入了一层委托——代理关系。在国家所有权主体因过于抽象而不能实施有效监督的前提下，代理层次的增多就意味着代理成本的提高和资本运营效率的降低，以及国有资产流失危险的增加。因此，要本着简化与明晰各个部门角色与功能的原则来进行改革。这一改革的着眼点就是要使行业资本营运机构真正与政府机构脱钩，一定要达到精简政府机构的目的，防止再度出现“翻牌公司”现象。

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