论建立国有资产管理新模式(3)

　　从我国的现阶段状况看，我国国有资产分三大类，一是资源性资产：二是行政事业单位占用的国有资产，三是经营性国有资产，这部分国有资产基本分布在企业，由企业占有与使用。现在出台《企业国有资产监督管理暂行条例》中的国有资产仅限于非金融机构的国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产。对于某些垄断性企业占有的国有资产，例如电力、铁路等，其国有资产虽然具有一定的特殊性，但按条例的字面理解已经包含其中。这个范围既包括由中央管理的，也包括地方监管企业的国有资产。这部分国有资产，从大范围来讲约达11万亿元，占全部经营性国有资产的近70%。国务院国有资产监督管理委员会的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业用国有资产，目前直接监管的企业共有196家，截止2002年底拥有资产总额6.9万亿元，所有者权益2.5万亿元。对于国有资产监督管理机构而言，如何区分各类企业的性质和目标，进行分类监管，是未来工作的重点。

　　四、现阶段推进国有资产管理体制改革应注意的问题

　　要建立上述“三分”国有资产管理体制新模式，推进国有资产管理体制改革，现阶段应该注意以下几个问题：

　　1.要尽快建立和完善相关的国有资产管理基本法律体系和具体管理办法。在法律体系方面，具体包括界定中央和地方政府如何分级代表国有资产行使所有权职权的法律、国有资产管理机构设立方面的立法、国有资本产权交易和处置方面的法律、针对特殊性质的国有企业的单独立法，等等。在具体立法过程中，要注意这些新的有关国有资产立法与其他已有法律的协调，这具体包括与《宪法》、《公司法》、《森林法》、《海洋法》、《土地法》等相关法律的协调。在管理制度方面，尤其是要建立和完善针对国有控股公司运行的具体管理办法。国有控股公司作为国有资产管理委员会和国有企业的中间层，它如何运行关系到整个国有资产管理体制的有效性。要通过具体的管理办法和制度确定国有资产管理委员会和国有控股公司的关系，要明确国有控股公司与其控股和参股的国有企业之间的法律关系以及应该遵循的规定。另外，应该在全国人大设立国有资产管理专业委员会，专门负责国有资产管理立法和对国务院国有资产管理委员会的监督指导。

　　2.要避免出现国资委过度集权的问题。在建立国有资产管理新体制过程中，由于强调国资委是作为国有资产“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表，因而很容易走向过于集权。国资委过于集权，一是容易导致对国有企业日常的生产经营活动的过度干涉，影响企业正常的生产经营权；二是面对数万亿之巨的庞大的国有资产，过于集权造成国资委管理幅度过宽，影响管理效率。为此，一方面在“分级代表”的框架下，除了关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等由中央政府代表国家履行出资人职责外，其他国有资产都要由地方履行出资人职责，另一方面，在建立“国有资产管理委员会——国有控股公司——具体国有企业”三层运营体系，或者“国有资产管理委员会——授权经营的企业集团”两层运营体系时，要充分考虑对“中间层”(包括控股公司和授权经营的企业集团)进行有效授权。而《企业国有资产监督管理暂行条例》在这方面的具体规定内容较少。

　　3.一定要进行“分类监管”。国有企业数量众多，情况十分复杂，目标也多种多样。分类监管就十分必要和重要。迄今为止，人们在论及建立国有资产管理新体制时，过多地强调国资委的“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能，忽视了国有企业的目标和行业的差别问题，很少提及分类监管问题。一般认为，国有企业不令人满意的是效率低下。其实准确地应该说，令人不满意的是，由于经济目标和社会目标的双重目标存在，国有企业牺牲了高昂的经济目标却仅获得了有限的社会目标。市场经济国家管理国有资产的经验也表明，必须进行分类监管。在美国，国会对国有企业进行直接监管，甚至每成立一家政府企业，国会就要通过一个专门法律，政府有关部门要根据国会决议设置的专门委员会对相应的国有企业实行监管。我国务院国有资产监督管理委员会目前直接监管的企业共有196家的行业分布看，几乎涉及各类基础产业、各类制造业、贸易、高新技术、军工等众多行业，既有竞争性领域，也有自然垄断性领域。要提高监管效率，分类监管十分必要。

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