政府改革需要战略上的突破(2)

　　就政府改革的低效率重复问题来说，这决不是危言耸听。试设想，早在１９８４年我们的改革中，就提出要实现政企分开，１９８８年我们就提出要转变政府职能的改革目标，每一次行政改革几乎都有机构和人员裁减的任务，但在这些最关键的层面，我们似乎都正在遭遇着低效率重复的折磨，究竟是什么问题导致这样的后果，值得我们深思。以至于有人认为，我国的政府改革在某种意义上说已经陷入了困境。

　　同样，在我国的政府改革中，至少在１９８７年以后的政府改革中，政府改革大体上处于某种孤军深入的局面，也就是说，在推动政府改革中，事业单位的改革基本处于停顿的状态，尽管在一些地方，对事业单位改革进行多一些探索性试验，但事业单位改革整体滞后的问题，已成为不争的事实。由于政府改革孤军深入，这样实际上也为政府改革与事业单位之间留下了一个巨大的中间地带：机构、人员精简，在一些地方变成了行政编制与事业编制、行政机关与事业单位的数字游戏，而真正体现国家财政供养人员的财政负担，则是越来越膨胀。

　　在政府改革要防止单一的行政思维方面，主要是政府改革在解决行政层面的问题时，没有跳出政府管理自身，而是一味地在政府管理层面寻找解决的办法。实际上我们发现，许多表现在政府管理层面的问题，其成因或者解决，都是靠行政自身是难以解决的。比如有些问题，就与我国现行的政治体制存在的问题有关。如果继续这样的思维，政府改革就有可能陷入一种新的误区。

　　４、 政府改革需要新的战略突破。

　　正像过去我多次指出的那样，在中国正面临着社会转型和体制转轨的双重历史进程中，中国政府的转型是必然的。中国政府转型的目标是实现由管制型政府向服务型政府转变；由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变。而要实现这种历史性跨越，只能通过改革；而政府的改革要真正顺应市场经济发展的潮流，就必须有战略性突破。那么，如何才能实现政府改革的战略性突破呢？我认为至少有六个关键点：

　　一是政府改革要高度重视制度设计和整体设计。一方面要通过制度设计，对未来中国政府管理的模式、运行机制等带有根本性的问题，形成目标共识，如中国需要不需要走大部制管理的道路？中国需要不需要实行决策与执行的分离等。而过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，甚至受到领导人个人喜好的影响，使一些深层次问题不断被积累。另一方面，还要对政府改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。这是改变政府改革孤军深入最好的解决办法。如果不能把我国的事业发展、事业单位改革，整体纳入公共部门的功能设计中，不仅会影响新形势下我国事业的发展，影响事业单位自身的功能定位和发展目标，使事业单位的存在形态继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等，而且也会继续成为政府改革的避风港。

　　二是真正树立法制在政府改革中的权威。早在１９９８年的政府改革中，我们就把实现政府机构、职能、编制的法定化，作为政府改革的重要目标和原则，有关中央与地方的财权、事权的划分，也是我们一直寻求法律解决的一个重要问题。但是在这方面，似乎只是成了一种口号，法制的权威似乎一直难以被真正树立。这种在政府管理方面法制严重缺位的问题，不仅直接影响了法制本身作用的发挥，更重要的是给政府机构、编制、人员方面的人为作用，提供了可能。从长远看，中国的政府改革如果没有法制的跟进，政府管理的规范化、科学化、民主化是很难实现的。

　　三是改进政府公共政策制定系统，使之真正代表公正、公平与正义。防止国家在公共政策制定中被俘获现象的出现，这是我国政府改革在市场化进程中遇到的新问题，但也许是解决起来最困难的问题之一，值得我们高度重视。否则我们不能理解，为什么在国家综合实力有了极大提高，人民生活水平有了很大改善的情况下，社会矛盾会如此突出？为什么在短短２０多年的进程中，中国的贫富差距会拉得如此之大？对一个正处在发展过程的国家来说，我们的基尼系数超过美国，不能不说是我们的公共政策在分配制度方面的失败。至少是值得我们认真反思。正是从这个意义上，我们认为政府改革中的一个重要任务，就是重新思考构建我国的公共政策制定系统，使我国的公共政策制定的过程、公共政策的结果，都能最大限度地代表公平、公正和正义。

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