关于中国地方政府举债若干问题的探索(2)

　　1.合理确定和控制地方债的规模，把握好地方债发行的度。在地方债发行方面，西方国家地方当局只能够经过其管理机构——立法机关、议会等表示同意后才能借款。借款的批准也经常需要经过一些上级机构的同意。在经过上级批准的过程中，经常要对许多因素进行调查。如日本地方债的发行分为证券发行和证书发行两种方式。所谓证券发行方式，指地方政府通过发行债券，由金融机构等认购而筹措资金的方式。所谓证书借款，指地方政府不发行债券，而是以借款收据的形式筹借资金的方式，是地方政府借债的主要方式。日本地方政府可发行建设公债，但必须经过本级地方议会审批，而且还要受到中央政府《地方债计划》的额度和投向限制，报中央政府（大藏省和自治省）批准。自治大臣是根据其与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及地方债审批方针而进行审批的。《地方债计划》决定每年各事业类别地方债的发行额，及认购资金构成计划。地方债审批方针在每年度地方债计划决定之后确定，其中重点是确定当年不批准发债地方政府或限制发债地方政府的名单，确定的依据一般有：（1）对于不按时偿还地方债本金、或发现以通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）公债费比重（公债费占一般财政支出的比重）在20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设带来地方债，30%以上的地方政府不批准一般事业债；（3）对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；（4）严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。美国州地政府债券按期限分为长期债券和短期债券，其中以长期债券为主，按担保条件又可分为普通债券和收入债券。美国州地政府债券发行也有法定限额，但只包括普通债券，收入债券不限额控制。
　　根据西方国家的经验，结合我国的实际，我认为首先必须建立衡量和评估政府债务风险程度的指标体系，这套指标体系具体包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等，在设置上限时，既要借鉴西方国家的做法，但更主要的是要切合我国的实际。根据我国目前国民经济发展水平，负债率应控制在30%以内，借债率应控制在3%以内，债务依存度应控制在15%以内，最多不超过20%，偿债率应控制在10%以内。其次，根据我国国民经济发展的客观需要，在政府债务上限以内具体安排债务发行规模，中央政府必须制定财政年度债务发行计划，这一计划既包括中央政府发行的国债，也包括地方政府发行的地方债。但在该计划中，只是对全国的地方债总体规模实施控制，并不具体规定每一地区的实际债务发行规模。再次，每一地区可根据自身的需要和可能，在警戒线和中央政府核定的地方发行限额以内确定一地区债务的发行。有关地方债的发行规模、发行方式、地方债资金的运用等由地方政府提交同级人民代表大会审批，并报财政部审查。最后，地方债的发行权限由省级人民政府行使，省级以下人民政府不充当举债主体。做出这样的规定，主要是防止在地方债发行初期，如果举债主体过多可能导致地方债发行规模失控的局面。
　　2.强化地方债务资金运用过程的管理与监控，提高地方债务资金使用效益。西方国家地方当局举债一般都规定有明确的用途，从地方债收入的使用来看，可归结为这样几个方面：为了弥补短期现金亏空；为了弥补在年度预算中由于详细业务开支和债务费所造成的赤字；为了购买具有中期寿命的工厂和设备；为了筹措资金以投资到可望获得收益的项目；为了支付无限期的资本开发所需要的款项。就日本地方债而言，根据日本《地方财政法》的规定，地方债的主要运用范围包括：地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其它公用事业。地方公营企业债的使用相对集中，主要用于下水道、自来水和交通设施建设等方面。美国州及地方政府的普通债券不规定具体用途，但收入债券必须用于有收益的项目。一般而言，中央政府举债具有明显的宏观调控动机，与国家在特定时期的宏观经济政策有着密切的关系，而地方政府在这方面则不明显。因而中央政府债务收入既可用于有经济收益的投资项目，也可用于只有社会效益而没有经济效益的财政支出项目。而就地方政府债务收入而言，则一般只有用于具有经济效益的项目，但在地方债务收入的使用方面，必须兼顾社会效益。

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