分税制财政体制中收入划分问题思考(2)

　　二、完善分税制财政体制收入划分设想
　　（一）完善收入划分的近期考虑
　　针对上述目前政府间收入划分中存在问题和难点，基于目前我国各级政府之间的收入划分现状，采取激进的暴风雨式的改革尚不现实。为稳妥起见，近期可考虑在目前的五级半政府架构和开征的税种情况下，对收入划分办法进行初步的完善。
　　1.以事权划分财权，以支出定收入      事权与财权相统一是实行分税制财政体制的一条重要原则，也是完善分税制财政体制改革的基础。为此要详细界定各级政府的事权和各自的支出范围，根据支出范围确定各级财政支出基数，再根据支出基数确定收入规模，根据收入规模再在财政间划分收入。要考虑划分后的各级财政收入总量是否达到了确定的收入规模，以确保事权与财权、收入与支出的相对平衡。以支出定收入，能使各级政府有所制约，做到有所为有所不为，保证事权与财权的统一。
　　2.选择适宜的分税方式，规范收入划分方法在划分收入时，要避免或取消原来采用过的总额分成或包干、按企业隶属关系划分税收的分税方式，努力按照分税制的要求，把税种作为分税的标准，如划分税种实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使各级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。
　　3.扩大收入划分的覆盖面各级政府的财政收入总的来说可划分为两部分，即税收收入和非税收入。针对目前政府间收入划分覆盖面小的问题，下一步应按照国家的有关要求，尽可能地将符合条件的政府非税收入纳入预算管理，并将其纳入政府间收入划分的范围，使分税制中的收入划分范围覆盖整个财政收入。这一方面能规范政府非税收入的管理，真实反映各级政府的可用财力，另一方面通过扩大收入划分的覆盖面，为收入与支出匹配、调节地区间财力差异打下基础。
　　4.合理划分政府间收入对税收收入的划分，要区别税种的功能、作用并结合征管效率，将实施宏观调控所必需的、受政策影响波动较大的税种尽可能划给高层级政府，将适合基层政府征管的税种尽可能划给低层级政府，将与经济发展相关度高的税种作为共享税种，尽量使各级政府能有自己的主体税种。对政府非税收入的划分虽无可参考的固定模式，但对排污费、教育费附加、水资源费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。
　　（二）完善收入划分的远期选择
　　上述近期政府间收入划分的完善应该说只是权宜之计，要彻底解决目前收入划分中存在的问题，必须减少政府级次，建立健全地方税体系。
　　1.减少政府级次可行性分析目前我国实行的五级半的政府运行架构，给不同级次的政府之间的分税带来了极大的难度。随着国家各项财政改革的深入和经济的发展，减少政府级次也成为可能。
　　（1）撤消计划单列市。应该说，国家设立计划单列市的初衷是为了解决条块分割、城乡分割的问题，逐步探索出一条以大城市为依托、政治与经济适当分开来发展经济的路子。但从目前来看，计划单列市享受特权，和省内其他城市进行不平等竞争，与市场经济提倡的公平和公正不相符，同时也不利于省内财政转移支付制度的有效实施。因计划单列的城市，是不向省政府上缴税收的。而这些城市，恰恰是省内税收最多的城市。省政府少了这一块税收收入，无力向省内贫困地区进行转移支付。在我国目前市场经济已初步建立的情况下，计划单列市也已到了该撤消的时候了。
　　（2）虚化乡镇级财政。上世纪80年代，随着分级财政体制的实施，乡镇财政连续开始建立。但从目前的情况来看，乡镇财政作为一级财政的基础太薄弱，应予以虚化。目前各项外部条件也基本成熟：一是随着行政体制的深化改革，乡镇的工商、税务、技术监督、公检法等重要执法和经济管理部门先后上划或垂直管理，行政机构已不全；二是按照农村税费改革的要求，乡镇的学校、卫生院上划管理，乡镇的大部分支出为本级政府的人员工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能已形同虚设；三是近几年来税务、金融和工商等系统已开始按经济区域而非按行政区域设置机构。基于上述条件，虚化乡镇财政，已是必然。

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