综观以上三国行政法中的利益勃兴过程,可以得到以下几点启示:
首先,虽然演变过程各异,但利益在几个国家行政法中地位的提高却有共同的法理基础。在西方传统宪政秩序理念中,政府和法律的中立性与公正性来源于其有限性。自由主义不断重申公共领域与私人领域、政治与宗教的区分,其目的不仅是将那些关涉特殊私人利益、可能引起争议的差异和分歧安置在一个与政府无关的领域里,从而使政府处于一种比较超然的位置而不必面对棘手的事务。更重要的是,也惟其如此,政府的权力才能被限制在可以预见的领域,并以可预见的方式行使。正是基于此种信念,美国制宪时汉密尔顿甚至担心将人权法案列入宪法有可能成为政府扩张权力的借口。这样,为了有效制约权力,权利首先受到了严格的限制。因为扩大权利范围固然会使人民获取某些利益,但权力也会伴随这一过程变得更加强大、危险和难以驯服。而驯服绝对权力正是西方宪政的精髓所在。
这种国家与社会间的严格区分是古典自由主义对小商品经济模式的一种反映。在这种模式的理想状态下,商品交换多发生于个体商品所有者的平等关系之中。在自由竞争和独立价格的制约下,应当没有任何人能够取得足够的权力用以控制他人,市场作为一个自足自律的领域无需政府干预也能保证公正与自由。但是,资本主义在19世纪末的发展超越了这一模式。垄断组织的出现使竞争并不完全、价格也不独立,传统社会领域中出现了巨大的强制力量。人们突然发现,能危害自由的并不仅仅是政府。在“社会国家化”的前提下,国家必须变得更加强大才能保证人们的自由与公正,政府频繁而深入地参与到经济和社会的种种事务中。政府在履行新生职能的过程中,越来越不能“独善其身”,它不仅对国家的繁荣与富强有决定性的影响;对贫穷不幸乃至日益严重的不平等也应承担一定的责任。如果政府简单地以权利与普通利益的区分为根据来否定其保护和救济义务就会失去人民的信任,违背社会正义的呼声。更重要的是,此时的民众经过长期斗争获得了更多的民主参政机会。各种利益诉求通过选举、政党政治、利益集团活动等多种途径登堂入室,成为政治生活的主题。就这样,自由主义以限定性权利概念为基石筑起的严防权力扩张的大坝被现实利益要求的洪流冲溃了。西方各国政府权力的深度与广度得到大大扩展,纷纷由“守夜人”变为“行政国”。其行政法也顺应历史潮流,加强了对传统意义上权利之外的广大利益要求的保护。
其次,各国转变过程借助的法律技术“形相异,神相似”。美国行政法中利益地位的提高,主要依靠判例法对权利概念进行扩大性司法解释,形式上虽然仍保留传统“权利——特权”的区分模式,但实质上早已突破特权不受保护的观念桎梏。相比美国,日本的实践更注重实际效果。由于“反射性利益——权利”这一概念框架本身不具备逻辑的周延性,因而其刚性不强,弹性很大,这为法律实践提供了更大的灵活性。很多利益在概念的裂缝中受到了法律保护。法国则主要通过“主观行政诉讼”与“客观行政诉讼”的区分,从概念上一劳永逸地解决了传统行政法对主观权利过分依赖的弊病。只要有必要,所有适格利益都可以通过客观行政诉讼这条便道绕过权利概念的羁绊,获得法律救济的机会。从根本上讲,这几个国家都是通过淡化或弱化权利在行政法中的核心地位,松动传统权利概念的限定性,使利益在行政法中获得了更大的生存空间。
最后从后果上看利益在行政法乃至公法中的勃兴是以权利概念的严格性丧失为代价的,这导致大量利益从概念的缝隙中破门而入,最终造成了所谓“权利爆炸”的效应。这对行政法提出了新的挑战:理论上,行政法必须发展新的学说以便解释和容纳新的法律关系;实践中,行政法必须创设新的原则、制度和规则来调整新生的法律关系。这对各国陆续形成与“行政国”相适应的新型行政法起了很大的推动作用。
二、利益在中国行政法中的断裂与缺失
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