利益这个本来十分重要且内涵与外延明确的法律术语却并未成为我国行政法学的基本概念和行政法制的构成基础。在以“权利——义务”作为基本概念而构架的中国行政法制中,竟没有“利益”的“一席之地”。我国行政法语词中通常使用的是“权益”这个含义不清的词语。行政法理论既未对利益与权利进行区分,也未对行政权不能损害的行政相对人合法权益进行细致的界定。虽然行政法律关系涉及各种权利与利益,但行政诉讼法却只对人身权、财产权提供救济。行政立法将受保护的公民合法权益狭窄地、武断地解释为只包括公民人身权、财产权,使本应体现公平、公正的法律制度蒙上了阴影。这样的理论意味着在现实生活中,行政权力可以任意处分公民除人身权、财产权之外的各种利益;而面对公民利益保护的呼声,司法机关也无法发挥对行政权的监督、制约作用。人们不禁要问:中国行政法治建设能在缺失利益保护的情况下顺利进行吗?
经考察,我们发现我国法律文化中有“重义轻利”的取向,几千年儒家文化潜移默化地影响着公众的思想。儒家历来强调国家“不以利为利,以义为利”,《孟子》第一章开头就讲“义利之辩”。孟轲向梁惠王说,好利的人总嫌所取尚少,总要取更多,所以把“利”放在第一位,“上下交征利”的情况必然导致“天下大乱”。据此,孟子向梁惠王建议,统治者只有把义放在第一位(先义)才符合他的根本利益,而“利”是造成国家混乱的因素,是十分危险的。对于个人修养而言,儒家伦理秩序也强调以“义”为先。孔子说“君子喻于义,小人喻于利”。个人利益从属于道德义务,应当先义而后利,关键时刻还应舍生取义。在这样的传统伦理道德影响下,利已主义被认为有害于社会,人们耻于言利,“利益”被刻意地忽视,在主流话语中无处容身。
新中国建立后,社会主义伦理道德仍然十分强调私人利益的负面效应。这在特定历史时期有其合理性,但已愈发不能适应形势的需要。在行政法理论上表现在以下两个方面:一是过分强调国家权力和公共利益的优先性而轻视私人利益,强调公共利益与私人利益的对立性而忽略了两者之间的相容性。不可否认,在现实生活中,公益与私益有时会相互对立,而很难彼此兼顾。①但从根本上说,公共利益毕竟也是个人利益,公共利益不仅蕴含集体利益,而且还分配性地使每一个个人都得到益处,这样的公共利益不单为国家利益而存在,也为个人利益而存在。②公共利益与个人利益之间并不完全处于对立关系,有时两者可以相得益彰,互蒙其利。行政机关代表公益,经过充分衡量后,可对私益进行限制,以维护公共利益,但不能逾越一定的范围。
二是大量利益要求以权利的名义出现。基于传统与现实的羁绊,利益在我国的道德准则与法律规范中仍没有正当地位。人们常常将普通利益和法律权利混为一谈,同时将被法律全部或部分确认的利益与法律所规定的用以保护利益的权利混同。面对越来越多的利益需求,公民在无法声张自己利益的情况下,只有高举法律权利的标签,以权利作为利益的代言人维护利益。
这种利益对权利的借用,对权利本身的严肃性、神圣性是一种亵渎。更严重的是,我国行政法中不仅未严格界定“利益”这一概念,而习惯使用“权益”这个含混不清的词语。这无疑也在有意无意地对“权”、“益”不分的不良倾向进行示范和强化。
虽然社会主义中国与西方社会存在本质差异,但在社会主义初级阶段,与西方国家也存在一定的共同问题,西方的经验也有许多值得我们谨慎地借鉴,利益在法律中的地位问题便是其中一例。在市场经济条件下,我们既要强调公共利益,也要加强对私人利益的法律保护。正确衡量公共利益与公民权利及利益之间的关系,不仅是建立完备法律体系的理论基础所在,也是实现行政法利益追求的基础。
三、认真对待利益
对正在进行社会主义法治建设,又一贯缺乏权利意识的中国来说,法律,尤其是行政法,必须考虑现实需求,在认真对待权利的同时,也要认真对待利益。
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