法院如何应对没收建筑物处罚的强制执行申请

法院如何应对没收建筑物处罚的

强制执行申请

（瓯海法院行政庭）

导言：据统计，2006年至2008年三年间，瓯海区国土局向法院申请执行没收建筑物案计497件，没收建筑面积计33.33万平方米，占用土地面积计38.98万平方米，实际执行面积是零。

本文所指没收建筑物，系国土部门根据《土地管理法》第七十六条的规定没收的集体土地上的违法建筑物。没收建筑物需要具备三要件：一是非法占用集体经济组织土地；二是与土地利用总体规划没有现时冲突；三是地上物已经建成。

对建成的违法建筑物，国土部门在认证违法建筑物符合土地利用总体规划后，一般作出三项处罚：一是退还集体土地；二是没收非法占用的土地上的建筑物和其他设施；三是罚款。当事人在行政复议和诉讼期满后，不申请复议，又不起诉，也不履行处罚决定的，国土部门将申请法院强制执行。

一、法院驳回执行申请的理由

基于以下三理由，法院驳回了国土部门对没收建筑物强制执行的申请：

第一，行政处罚前两项内容不具有可执行性。表现在：首先，退还土地与没收建筑物无法同时执行。因为在实物形态上，没收的建筑物和其他设施不能脱离非法占用的土地而独立存在，即房地不可分离，所以不能既将地上物收归国有，又同时将土地退还集体经济组织。

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其次，只退还土地有违初衷；要退还集体土地，得先拆除建筑物；要拆除建筑物，土地部门当初直接做出拆除违法建筑物的处罚即可；土地部门既然选择没收建筑物，定是考虑到没收建筑物连村接镇、面积广大，统一拆除会浪费极大的社会资源。最后，先没收建筑物存在非法占用；没收建筑物属于国有资产，土地属于集体所有，国有资产占用集体土地也没有合法依据。

第二，没收建筑物在强制执行之后的接管单位不确定。参照各地做法，可作为接管的备选单位有国土部门、财政部门、国资部门、房管部门，和镇政府（街道办事处）。目前，温州市区两级政府尚未明确接管单位。既然没有确定接管单位，那么，法院强制执行没收建筑物之后将面临交接不能。

第三，法院执行难度大。其一，法院执行案件多。随着经济快速发展和公民法律意识增强，全国尤其经济活跃地区法院，收案直线上升，瓯海法院2008年受理各类案件5633 件。这些案件有涉及执行的内容，若当事人不自觉履行，都需法院强制执行。法院受案的上升，直接导致强制执行工作量增大。此外，环保、国土、规划、水利、卫生、工商、计生等行政部门申请强制执行的非诉行政案件的大幅增加，也导致法院执行案件进一步递增。其二，法院执行力量薄。瓯海法院执行局，具有审判资格的一线办案人员仅4人，2008年受理执行案件1418件。执行局案多人少的矛盾十分突出，执行员都在超负荷工作。其三，个案执行工作量大。强制执行，需要对当事人和涉案标的采取强制措施，难免遭遇抵触执法和抗法。每个案件的强制执行都需

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要充分准备，避免发生群体性事件。执行过程中，比如强制拆除违建，为合理执法，避免损及邻人，拆除成本甚至大于违建成本。其四，遭遇“钉子户”。许多非诉行政案件之所以申请法院强制执行，是因为遭遇了执行“钉子户”。对待这些“钉子户”，法院有限的人力、物力难以应付。

二、驳回执行申请的客观危害

驳回执行申请使得没收处罚未能实际执行，这将招致三大危害：（1）国有资产流失。没收建筑物，虽然占用的土地为集体所有，但没收物属性仍是国有资产。这些没收的建筑物及其附属设施不像市区的高楼大厦有着密集的价值，不如市区没收建筑物的属性单纯（房地均属国有），不如市区没收建筑物有着急迫的管理必要，但总量上依旧可观，使用上依旧有价。若没收建筑物接管不明，建筑物的管理处于放任状态，则违法当事人可能一直占用或者重新占用，成为没收建筑物的实际受益人。（2）鼓励违建。没收建筑物的处罚在实际中只有处罚没有执行，或者一没了之而没有后续接收管理，不但严重损害了行政处罚和司法裁判的严肃性和权威性，而且使得违法当事人能够继续获利。之前守法的村民被“教育”“指引”，也将纷纷效法，违法占地建筑现象将被持续放大，后续执法和管理成本也在累积。（3）安全隐患。没收建筑物的前身多是村民自建房或企业厂房。这些建筑物的隐患有三：一是房屋缺乏专业设计施工；多数房屋基础不扎实，结构上存在安全隐患。二是部分房屋建设标准低；这部分房屋建造目的并非自住，而是出租、堆放杂物或者等待拆迁，因而使用的建筑材料的

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质量缺乏保障。三是部分房屋消防隐患大；这部分房屋通常采用简易材料装修，分割大间成小间，出租给外来务工者或者改造为职工宿舍，使用者在居住过程中，常任意改变结构，私拉电线，加设厨具，最终使得整个建筑物严重背离消防安全标准；一旦发生火灾，因违法建筑物地处村镇、建筑本身凌乱复杂、通行道路缺失，消防作业将无法及时实施。谁来承担安全责任呢？

法院驳回执行申请，使得没收建筑物处罚没有实际执行，国家的处罚沦为一纸空文，违法建筑的热情将被进一步激发。同时，因为行政处罚依然有效，国家已是没收建筑物的所有者。此期间，没收建筑物若发生火灾、坍塌等安全事件，哪个单位又当代表国家承担责任呢？由此，法院应站在国家的高度，为顺利执行积极创造条件。

三、法院的相应对策

法院通过驳回执行申请把申请没收建筑物强制执行的案件都挡在门外，但考虑到未能实际执行的社会危害和法院可能承担的责任，法院仍需积极促成没收建筑物的顺利执行。可从三点努力：

首先，法院可以敦促国土部门向政府反映情况。法院可以与国土部门领导人会商，告之国土部门驳回执行申请的后果，即处罚决定依然有效，国土部门可能要为没收建筑物的安全隐患负责。国土部门应当将接管单位不明导致的执行困局报告给政府，一并附上违法占地建筑的统计信息。

其次，法院可以向同级人大常委会和政府反映情况。向人大常委会反映情况，着重说明法院执行的困难，争取在人大常委会形成关于

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解决法院非诉行政案件执行难问题的议案，在议案中明确法院可以委托行政执法机关执行的案件种类，以切实把土地、环境类非诉案件的强制执行落到实处，减少法院执行案件量，提高执行效果。向政府反映情况，着重说明法院非诉行政案件强制执行的压力和阻力，建议政府制定文件规范有关行政执法机关受托执行的操作，规定影响较大案件的联合执法制度。同时，建议政府确定没收建筑物的接管人。参照瓯海实际，区里可以建立联席会议制度对接管事宜商议行文，并把接管具体地委托给镇政府（街道办），镇里设立没收建筑物管理办公室，并把相关管理事宜委托给村委会（居委会），村里成立没收建筑物管理小组。把集体组织变成没收建筑物的管理者，也使得退还土地得以自然实现，退还土地的处罚内容不需要实际执行。

最后，法院内部形成委托执行的文件。目前，法院委托行政执法机关强制执行在法律上还没有明文规定。法院只能参照民事诉讼法第228条规定的精神，把准予执行的非诉行政案件委托行政执法单位执行，并发出裁定书、委托执行函和对相对人的告知书等。从趋势上看，立法开始更多地赋予行政机关强制执行权；1990年《城市规划法》第42条规定行政处罚须申请法院强制执行，而2008年《城乡规划法》（废止了《城市规划法》）第68条赋予了政府及其组成部门独立的强制执行权。法院内部若自下而上形成一个关于委托执行的文件，进而形成委托执行的司法解释，将有助于法律进一步赋予行政执法机关独立的强制执行权，也可与同级人大常委会、政府文件共同构成委托依据。法院的委托执行文件应当明确委托的模式。第一种模式是全托，

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