对我国听证制度适用范围的若干思考

对我国听证制度适用范围的若干思考

[内容摘要]：中国的听证制度来源于西方法制比较健全的国家，由于我国社会转型、依法治国和加入WTO的要求，引入了听证制度；听证程序的采用标准不同从而使各个国家对其适用范围有不同的规定，通过比较，我国应采取行为标准和利益标准相结合的方式规定听证的适用范围；目前我国相关法律对听证程序适用范围的规定，主要见诸于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》和《行政许可法》，听证范围很狭窄，今后应向其他具体行政行为以及抽象行政行为逐渐扩展。 [关键字]：行政听证制度 适用范围 标准界定

对于听证，有广义与狭义、正式与非正式、口头与书面等之分。此文所用的“听证”是专门适用于行政机关的程序制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[1]“现代民主国家均设立法规规定听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”[2] 听证制度的来源以及实行的意义

[1]：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，章剑生 著，第148页 [2]：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，罗传贤 著

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（一）听证制度的来源

听证制度来源于西方法制比较健全的国家。西方听证的传统最早可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则——“当事人非经听证意见不受人身或财产的处罚”。[3]它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人做出不利的决定，必须听取当事人的意见，不能主观片面地认定事实，剥夺当事人的辩护权利。早在1723年，一个英国法官把这一原则追溯到了神法自身，他说：“甚至，在亚当为自己作辩护之前，上帝也没有宣判亚当的罪行。上帝说，亚当你在哪里？我命令你别吃那棵树，你没吃吧？”听取利害关系人的意见，这是几个世纪以来一直坚持的要求，现在已经成了法律。[4]英美法上的这一个重要原则，即“听取当事人意见”的原则反映在法律规范上，就是“听证程序”。听证制度法律上的依据最早可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》中有关公民的法律保护权的条文。

听证制度作为正当法律程序的一部分，开始只适用于司法审判领域，后来听证制度随着民主观念的逐渐深入被先后引入到立法领域和行政领域，立法听证和行政听证随之产生。1946年美国公布的《联邦行政程序法》首次以成文法形式明确规定了行政听证程序，它改变了传统行政法上的“行政效率优先”的原则，而代之以保障公民基本权利和控制行政权的法制原则，当事人有权获得为自己的利益进行辩护的机会，这种权利就是听证的权利。这部法典对后来其他许多国家的行政听证制度都产生了重大的影响。如奥地利1950年的行政手续

[3]：《英国行政法》，中国法制出版社1989年版，王名扬 著，第153页 [4]：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年版，杨惠基 主编，第10页

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法，西班牙1958年制定的行政程序法，德国1976年制定的行政程序法，韩国1987年制定的行政程序法，日本1993年制定的行政程序法等。法国在80年代前后也颁布了几个关于行政程序方面的法律，如1983年的行政机关和使用者关系的条例、1979年的行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法等。听证制度逐渐成为一种全世界公认的保障公民权益，维护法律公正，体现程序公平的法律制度程序，不少法学家强调，听证制度是整个行政程序法的核心。[5]

在中国，古代就有“兼听则明，偏信则暗”的法律思想和制度，也有行政司法合一式的“听”制。但是，中国古代的“听”实际上是为君主专制和官僚政治服务的，它与近现代民主宪政体制下的公正平等的听证制度有着根本的区别。显然，当今中国的听证制度并不是源于我们古代的法制传统，而是直接源于国外的听证制度。在中国，现代听证的历史很短，基本上到20世纪80年代末才开始在一些地方和全国层面引入。

听证制度在我国的发展开始于上个世纪80年代，在90年代后期得到初步的发展，但总的来说依然处于起步阶段，寻找适合中国法律体系和中国文化传统的听证制度依然是当前和今后的主要任务。20世纪80年代末开始，在实行改革开放的前沿地带，如深圳市，就率先尝试在公共价格决策领域引入类似听证的咨询委员会制。后来，为了改变政府单独决策模式，扩大人民群众的参与，使政府组织的决策更加透明、公正、科学和规范，使政治体制更加民主化，从1996年

[5]：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年版，杨惠基 主编，第11页

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起，我国在全国层面陆续对行政处罚、价格调整、立法决策、行政许可等领域的公共决策体制进行了重大改革，相继正式引入听证制度。听证制度被明确写入法律是1996年的《行政处罚法》。随后1997年的通过的《价格法》中也对听证制度做出明确的规定。立法听证是在地方人大的立法实践中产生和发展起来的。2000年开始实施的《中华人民共和国立法法》将听证制度写入，成为立法中立法机关听取民意保障法律公正合理制定的一种方式。《立法法》第58条规定“行政法规在起草过程中，应该广泛听取有关相关组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”听证制度正式进入立法领域。在2003年颁布的《行政许可法》也将听证程序以法律的形式规定下来。听证程序逐渐渗入到行政领域的各个部分。 （二）实行听证制度的意义

任何制度的出台都有其深厚的现实背景，听证制度也不例外。我国目前正处于全面社会转型期，从长远看这一系列机制和观念上的转变固然有利于社会发展的，但在转型的特定过程中并非只有利没有弊，因此，我们必须尽快加大政治体制改革的力度。听证有利于公权力运用的公开化，也是程序民主化的产物。所以，尽管目前听证制度尚在初创，听证程序还需完备，但听证制度的实施是依法行政的极大进步。由于中国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多地强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。

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[6]

行政权有易扩张性和侵犯性，如不加以制约和控制，就极易产生对

相对人权益的损害和侵犯。[7]“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。[8]通过行政听证程序，可以有效的避免行政机关工作人员“暗箱操作”，行政过程的公开性、透明度得以增加。在有效地保障相对人权益的同时，政府的声誉也得到提高，在行政主体与相对人之间架构起一个双方能够沟通与合作、引导与接受的空间。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权，最大限度的限制了行政主体公权力的滥用。

在我国依法治国的方略中，依法行政是核心。如果抽去依法行政的内容，依法治国就会变的空洞和残缺。有法可依固然重要，但现代法治国家，行政相对人的权益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上归功于程序法治。如果一个国家出现了“有法不依、执法不严”的现象，就应当认真审视其程序法治是否健全。另外行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。行政听证程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解

[6]：《论行政听证程序的意义》，作者：转载 文章来源：www.365mg.com [7]：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1999年版，姜明安 著，第13—15页 [8]：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，王名扬 著，第41页

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到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。听证已是依法行政的一种必然趋势，如果再将听证制度视同“走过场”和“作秀”，那必将遭到时代发展和历史进步的抛弃。

听证不仅是依法行政的必然趋势，也是提高行政效率的必要程序。以行政法规而制定的WTO规则，一个最基本的原则就是透明度。2001年中国加入世界贸易组织（WTO），这固然会给中国的经济发展带来前所未有的诸多机遇，同时也给国内的各个产业和政府部门带来极大的挑战。全球化是当今人类社会发展最重要的趋势之一，它主要是指知识、资本、劳动力等经济与社会发展要素在全球范围内自由流动与合理配置，世界各国在经济、文化、科技等方面相互渗透、相互依存的发展过程。从全球化对各国政府的影响来看，全球化趋势的扩展将主要对传统意义上的主权国家功能提出挑战。WTO的规则很多，其中的透明规则更令人关注。那些政府透明规则势必要求我们的各级政府更快更好地转变政府的运作方式，彻底改变过去习以为常的暗箱操作的做法，实现政务公开透明。正因为如此，政务公开，特别是政务中的公共决策过程的公开，在中国整个政府体制改革中必将占据着日趋重要的地位，因而急需我们加强相关研究，积极推动中国各级政府部门尽早适应入世后的有关要求。

听证程序是行政程序法基本制度的核心，是行政法学界研究的热

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点问题之一，这是因为，行政程序的公正与公开，构成了行政法的生命源；没有公正与公开，就没有行政程序法。[9]“未确立听证程序的国家，就没有现代行政程序”之说实为不过。[10]毫无异议，听证程序的适用范围，应是启动该程序之始需明确界定的关键因素。

听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。就其作用而言，应适用于所有行政机关的行政行为。但是，如要求所有行政行为作出之前均举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。并非行政机关作出所有行政决定或行政行为都有听证的义务。这里既有立法明确排除适用听证程序的情况，也有行政机关根据自由裁量权不适用听证程序的情况，其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不作出这种选择。既然听证的适用范围不能遍及所有行政行为，那么，采用什么方式和原则限制听证的范围呢？确定听证程序适用范围的标准又是什么？哪些行为不适用听证程序呢？

各国听证程序适用范围的确定方式及界定标准 （一）听证程序适用范围的确定方式

国外确定行政听证程序的适用范围一般采用两种途径：其一为立法方式，许多大陆法国家通过制定行政程序法确定听证的适用范围，如德国、奥地利。通过立法确定行政听证程序的适用范围，其方式不

[9]：《我国行政听证制度的现状与完善》，高秦伟 著 [10]

：《行政听证程序研究与通用》，警官教育出版社1997年版，蒋勇 刘勉义 著

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外乎概括与排除两种。这种方式的优点在于明确、统一，具有原则性，便于行政机关掌握，其缺点在于行政行为纷繁复杂，不易概括，即使作出统一规定，仍不免有所遗漏。而且随着社会的不断发展会有更多的问题出现，这就与立法的滞后性相冲突。其二为判例方式。一些普通法国家通过判例确定听证的适用范围，如英国、澳大利亚等国家。这种方式的优点在于能够照顾到不同种类行政行为的特点，易于行政机关在实践中准确把握，缺点是不具有概括性和统一性，而且大多是行政行为发生争议后由法院作出判断，不能完全适用于普遍的行政行为。无论是通过立法还是判例，确定听证的范围必须遵循一定的原则，即：个人利益与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。前者以解决适用听证程序时个人利益与公共利益冲突为目的，后者以降低听证成本，提高听证效益为目的。事实上，这也是建立任何行政程序制度必须斟酌的基本原则。

行政程序的设置必然关系到个人利益与公共利益问题，尤其像听证这样的程序，适用范围过广，虽然可以有效地保护个人利益，但很有可能损害公共利益和政府利益。这就是各国在国家安全、军事、外交领域及紧急情况下均不适用听证程序的原因。面对个人利益与公共利益的冲突，必须作出恰当的选择，这就要求立法者适度均衡个人利益与政府利益，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序；遇有个人利益与国家公共利益发生严重冲突

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的情形，则应优先考虑公共利益。正像德国联邦行政程序法的规定一样，“听证之举行如有碍于必要之公益时，不得为之”。[11]听证程序的设置还涉及到成本与效益的关系。这里的成本是指行政机关适用听证程序必须负担的人才、财力。效益是指适用听证产生的经济社会综合效益。[12]虽然听证程序是保护个人利益，确保行政民主、公开、公正的重要途径，但毕竟也是耗费钱财人力的一项程序，如果仅考虑该程序带来的经济社会效益，忽视其耗费的成本，那么它也是没有生命力的程序制度。同样，如果为了避免人力财力的耗费而拒不适用听证程序，从短期局部利益看，也许降低了成本，但从长远看和全局看，却是对行政目的和社会利益、个人利益的严重损害，是需要更昂贵的代价弥补的。因此，确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。 （二）界定听证适用范围的标准

虽然各国在限制听证适用范围方面目的一致，但具体做法仍有较大差别。一般概括起来界定听证适用范围的标准有两大类，一是根据行政为性质和种类规定适用听证程序的范围，称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，称之为利益标准。

德国、奥地利、日本等国采用行为标准确定听证程序的适用范围。从上述国家程序立法的规定可以看出，并非行政机关作出所有行政决

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：参见德国《联邦行政程序法》，第28条第3项规定 [12]

：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，应松年 马怀德 主编，第210—212、59页

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定或行政行为皆有听证的义务。原则上，这种义务发生于行政机关作出对当事人不利的行为中。对于“不利的行政行为”国外理论界有多种定义。有人把不利的行政行为定义为“负担处分”，即对当事人造成不利后果的所有处分，包括法律行为和事实行为。它使当事人负担了不利后果，所以在作出这种处分前必须给予当事人陈述意见的机会。这其实是从行为结果的角度来确定“不利行政行为”的定义。也有人根据德国《联邦行政程序法》的规定，将不利行政行为归纳为“干涉处分”。而干涉处分又不同于负担处分，它是指由于作出这种处分，会使当事人现存的法律地位转为不利，或者课加以法律上的义务要求当事人作为或不作为。干涉处分以当事人的权利为干预的对象，而此种权利必须是法律上容许个人享有的法律地位，当行政机关作出的行政行为会对这种法律地位造成侵害时，即构成对当事人权利的干涉。对于非法律上所承认的利益或状态的干涉，不属于干涉处分。由此可以看到，由于这种干涉处分是以干涉当事人的权利为内容，所以其范

[13]围比负担处分窄。还有人将行政机关作出的对当事人不利的行政行

为概括为“不利益处分”。如日本《行政程序法》第2条第4款所称“不利益处分”是指“行政机关依据法令之规定，针对特定人，直接课以义务或限制其权利的处分”。不包括事实行为及拒绝当事人请求等处分。就其范围而言，更类似于德国《联邦行政程序法》规定的“干涉处分”。从这里可以看出“干涉处分”和“不利益处分”仅仅是以行政相对人是否有被侵害的权利为界定标准，只是以处分行政相对人

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：《行政程序之基本制度——以行政处分为中心》，洪家殷，海峡两岸行政程序法研讨会论文

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的法律行为作为内容，而排除了事实行为。因为对于行政相对人来说，行政机关作出的行政行为不仅仅只停留在法律权利的层面，更多的还是涉及到事实行为，所以可以看出，“干涉处分”和“不利益处分”的范围较为狭窄。笔者认为在听证适用范围问题上，行政行为与当事人权益之间存在某种对应关系。这里的对应关系不能仅仅局限于行政相对人在法律上的权利内容上，首先，行政机关作出严重侵害当事人法定权利的不利行为必须履行听证义务；其次，行政机关作出影响当事人合法期待的不利行为和自由裁量行为，如拒绝申请行为是否履行听证义务则视情况而定；至于那些影响当事人其他利益的不利行为大多无须履行听证义务。相较于上述三种定义，“负担处分”来的更为全面，范围更为科学。

与大陆法国家不同的是，普通法国家并不是以行政行为的性质作为是否适用听证程序的标准，而是以当事人在行政程序中的利益为标准，决定是否适用听证程序。换句话说，是否适用听证程序，取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。在诸如英国、加拿大、澳大利亚等国家，虽然没有统一的成文法要求行政机关必须遵循公平听证的义务，但大量的普通法院的判例都明白无误地规定了行政机关在一定条件下的这种义务。在普通法国家中听证程序的适用范围经历了由窄到宽的发展过程。传统上，普通法国家的听证程序仅适用于剥夺公民财产权利的行政决定。“非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利”。1964年以来，法院通过一系列判例扩大了听证程序的适用范围。 即不仅公民财产权利受到侵犯时应当适用

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听证程序，而且其他的法定权利受到侵犯时，也必须适用听证程序。70年代以来，随着“合法期待”概念（合法期待是指合理的，不受干涉的，未来即将得到的法律权和自由）的出现，适用行政听证程序的权利范围再度扩大。除了行政机关影响当事人法律权利时必须履行听证义务外，当它影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时，也必须给予当事人听证的机会。

我国听证程序适用范围的思考

中国引入听证制度的时间还不算太长，只能说还在起步阶段。因此对于听证的适用范围可以采取行为标准和利益标准相结合的方式。发生不利行政行为是确定听证范围的首要前提，当事人权益遭到何种损害则是确定听证范围的具体标准。在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次还要看这种不利影响是否侵害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到严重程序。掌握以上标准，才能在立法、执法和行政审判中正确理解和适用听证程序。

我国相关法律对听证程序适用范围的规定，主要见诸于《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》和《行政许可法》。1996年通过的《行政处罚法》首次以法律的形式确定了听证制度。1997年通过的《价格法》将听证的范围拓展到政府定价行为领域，而2000年的《立法法》使听证程序推进到行政立法领域，2003年颁布的《行政许可法》则意味听证程序拓展到了许可法领域。听证程序在中国已落地生根，

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且有不断发展壮大之势。听证程序分为两种：一种是正式听证，另一种是非正式听证。正式听证也称为“审判型听证”、“准司法式的听证”、“基于证据的听证”、“完全的听证”、“对造型听证”等，意指行政机关在制定法规和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询间证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。非正式听证，又称为“辨明型听证”、“陈述的听证”，是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序。

(一)《行政处罚法》关于听证程序适用范围的规定

1996年《中华人民共和国行政处罚法》制定，该法第一次在立法上将告知、回避、说明理由、职能分离等具体行政程序制度集中规定在一部法律之中，特别是首次“引进”了在我国行政法领域颇为陌生的听证制度，开启了我国立法为行政行为设立司法性程序的先河。尽管行政处罚法当中有许多实体方面的规定，但总的来说，它堪称“新中国立法史上的第一部行政程序法制度第一次有了法定程序的约束，行政相对人第一次有了主动参与行政处罚决定过程的机会并享有一系列程序性的权利。”[14]通过这种程序化的立法设置，公民权利与行政机关实体上拥有的强大的行政处罚权在法律上有了平衡的可能。根据《行政处罚法》的规定，《行政处罚法》第42条第1款以肯定列举的方式规定了正式听证的适用范围，主要有以下几项:1.责令停产停业的行政处罚;2.吊销许可证或者执照的行政处罚;3.较大数额罚款的行政

[14]

：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，罗豪才 著

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处罚。该条第2款以否定列举的方式进一步明确了正式听证的适用范围，即:限制人身自由的行政处罚不适用听证会程序，而适用治安管理处罚条例的有关规定。

(二)(价格法》关于听证程序适用范围的规定

1997年通过的《价格法》将听证的范围拓展到政府定价行为领域，该法第23条规定：“制定关系具有立法性质的群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”《价格法》规定适用听证的条件有两个：第一，必须是制定政府指导价和政府定价的行为。“政府指导价”是指由价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。“政府定价”指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。第二，制定的价格是关系群众切身的共用事业价格、公益服务价格、自然垄断经营的商品价格。

(三) 《中华人民共和国立法法》关于听证程序适用范围的规定 《中华人民共和国立法法》第58条规定:行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。关于行政法规以外的，行政机关制定其它抽象规范性文件制定活动的立法行为，没有听证程序的规定，该法第74条规定，规章的制定程序，由国务院参照行政法规的制定

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程序自行规定。这里的“参照”为行政规章的制定是否采取听证会的形式留下的余地。

（四）《中华人民共和国行政许可法》关于听证程序适用范围的规定

《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”这条规定包含了两层含义：首先，行政许可听证程序的适用范围具有法定性，即“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项”，行政许可机关应当举行听证，这里的听证为法定听证制度；除此之外，在确定行政许可听证程序的适用范围时，赋予行政机关较大的裁量权，即“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，这称为非法定性听证。

（五）上述规定的分析及完善

我国仅仅在行政处罚、价格调整、行政许可、立法决策等领域的公共决策适用听证程序。很明显，这一范围过于狭窄。从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于某几种行政行为。从保护公民法人合法权益角度看，除上述的行政行为外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于这几种行政行为是很不恰当的。因此，扩大听证程序适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。

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首先从具体行政行为的方面看，根据我国行政法理论，具体行政行为是行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。从逻辑上看，除了行政处罚行为，行政许可，行政立法和价格决策外，其他具体行政行为也有可能影响相对人的权利义务，如行政强制措施、行政收费、行政征收、行政裁决。如果把听证程序仅限于少数的几个行政领域，而放弃对其他行政行为的监督与救济，显然不符合公平行政的要求，与听证制度本身要求也不相符。比如行政处罚法规定的没收违法所得或非法所得、暂扣许可证或执照等处罚，对利害关系人的合法权益具有同样不利的影响。甚至在大多数情况下，没收相比吊销营业执照的处罚形式对公民的不利影响更大。“于是，我们经常会看到法院维持一个没收巨额财产而没有给公民听证权利的行政行为的不公正判决。”[15]笔者认为，从司法审查的角度研究行政程序是一个重要突破口，维持公民权利与行政权力的平衡仅仅依靠设置公民程序性权利是不够的，还需要司法权力的介入。而且司法审查在某些情况下是判断行政程序设置是否合理的很有效的方式。行政正当程序往往以司法程序为标准，如果可能严重地影响相对人利益时，则采用全部司法化的最完整的行政程序。目前在我国适用行政正式听证制度的领域只适用于有限的几项事项：行政处罚、政府价格决策、行政立法、行政许可、城市规划、房屋拆迁等少数领域。相对与非正式听证，适用正式听证的范围非常狭窄，为此，应逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，尽快通

[15]

：《行政与法律的一般原理》，中国法制出版社2002年版，甘文 著

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过行政程序立法将其他可能影响公民法人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。当然，在扩大听证程序适用范围时，还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。原则上，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政收费及其他设定义务的行为。对于授权性行政行为，如许可、登记、批准等行为，则应以该类行为是否侵犯申请人“合法期待”为标准确定是否适用听证，对更换、续展、年检等申请予以拒绝的行为，应当赋予当事人要求听证的权利。我国应将它们纳入正式听证程序的适用范围，以便更好地保护利害关系人的合法权益。

另外，抽象行政行为是行政机关依职权制定的，针对非特定主体具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件的活动。与具体行政行为相比，它的范围更广，影响更大，一旦违法不当，给公民法人造成的危害性也更大。与立法机关的立法行为相比，抽象行政行为并没有经过严密的立法程序，而是行政机关单方面作出的，因此抽象行政行为并非代表了公民和法人的利益，而且它往往是行政机关首长负责制的产物，未必能够如实反映民意，因而在民主性上存在一定缺陷。在我国，作为规范性文件的“红头文件”一路畅通无阻，昌盛不衰，以前有许多是不公开的，尤其是一些行政机关内部发文，老百姓更难知晓。而正是这些内部发文，往往和具体行政的细节相关，很多直接涉及到群众的切身利益。事关老百姓利益的一些文件往往没有听证就出台，使得可行性有了问题。长期以来，“政府权力部门化、部门权力利益化”，这是依法行政工作中的一个突出矛盾。对于与群众利益

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密切相关的重大事项，尤其是一些群众十分敏感的文件，比如拆迁补偿、土地征用等，由于一些地方政府没有在实行前向群众公布，没有征求群众的意见，文件一实行，往往就成了矛盾的焦点，严重影响了依法行政的秩序。由于部门利益，一些文件出现了“非法之法”的现象，也就是说文件存在违背法律和法规的内容，或者违规解释法律、法规，但它又成了部门具体行政时的依据，其结果是侵害了群众的正当利益，并造成了法律诉求的困境。针对上述问题，行政机关作出涉及公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为时，应当先将拟作出的决策和规范性文件在不涉及机密的情况下通过新闻传媒、政府公报、新闻发布会或公示栏惊醒公示，允许所有利害相关人通过口头或书面方式对其予以评价，行政机关充分考虑各种意见后，最终作出抽象行政行为。有人认为这样将影响行政立法的效率，但笔者认为事实上并非如此。因为我国目前的行政主体本身有广泛听取各方面意见的内容，引进听证程序不但不会影响行政立法的效率，反而可以使原有的广泛听取各方面意见的内容有了规范有效的形式，并藉此提高行政立法的质量。《立法法》把听证程序引入了行政法规制定的程序，还应进一步将听证程序适用于行政机关制定的其它规范性文件的抽象行政行为。基于行政立法作为一种行政行为，行政应追求效益与公正，故而行政立法可采用正式听证与非正式听证并用的方式，形式多样。行政立法采取听证会的形式或程序能够保证行政立法程序的公开性和民主性，

当然，考虑到听证程序毕竟是一种耗费财力、人力的行政程序，

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有时甚至与行政机关追求的效率原则相违背，在下列情形下，可以不适用听证程序：第一，涉及国家安全的决定。涉及国家安全方面的决定往往基于很强的公共政策考虑，为了保护公共利益和社会利益，行政机关作出这类决定时不适用听证程序。在英国，“公平听证权必须服从于国家安全压倒一切的因素”。第二，紧急情况。在紧急情况下行政机关采取强制措施，比如防止传染病流行，发生火灾或自然灾害强行进入住宅等不适用听证程序。这是普通法国家的一贯做法，大陆法国家亦然。第三，行政执行行为。行政机关实施执行行为时通常不适用听证程序，这是执行行为的特点决定的。因执行措施通常是根据行政决定采取的。如果行政机关作出的决定严重影响相对人权益，那么作出这种决定时就已经履行了听证程序。如果是一般轻微的决定未经听证也无大妨。加之执行行为往往是紧急情况下即时采取的，不容拖延过长时间，否则就丧失采取措施的意义，所以采取执行措施时就没有必要再听证。

[参考文献]：

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15《论听证程序的适用范围》，马怀德， 文章来源：正义网马怀德教授个人主页

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