象部门应将能够与市场接轨的有偿气象服务逐步推向市场，通过实现气象服务商业化，消减人员，建立一个精干高效、以社会效益为明确目标取向的全额事业单位。同时，建立基本气象信息业务支持体制，为商业化气象服务组织提供技术支持，适度开放到全部开放气象信息服务市场，通过竞争和市场特有的资源配置功能，促进气象商业化服务不断发展。“公”“私”分明不失为改革的首选目标。另外，各国政府都设有气象事业管理机构。联合国也设有世界气象组织（WMO），管理协调世界各国共同的气象业务。中国政府没有气象行政管理机构是不可想象的，未来的气象事业单位可以继续承担其行政管理职能。
第三节 气象事业发展的基本格局
江泽民总书记站在时代和全局的高度讲过：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。要发展必然要创新，创新就意味着改革陈规陋习，建立新制度。改革的成功与否，固然与原有体制的性质及改革所设定的目标有关，但更重要的是过渡过程本身，改革的路径也许会有成千上万，但各不相同，一种可能比另一种更少阻力、更小代价、更易成功。本节将依次探讨气象科技服务（有偿服务，包括部分面向特定用户的公众气象服务）、基本业务系统（包括决策气象服务和必需的公众气象服务）以及气象部门开办的综合经营项目的改革方案，进行考察和成本效益分析，试图探索一条较佳路径。
一、气象科技服务（有偿服务）需要进一步向商业化方向发展
基本气象业务系统定位于全额拨款事业单位，但内部机构和庞大的队伍需要按照精干高效的原则进行精简合并，摆在面前的一个积极稳妥、见效快的办法就是实现气象服务商业化。气象服务商业化是指气象服务中的专业服务以及部分面向特定用户的公众气象服务发展成完全面向市场的商业性公司，要求减少干预，提高竞争能力，获得更大的规模效益。商业服务实体作为一个企业从主管部门分离出来。与此同时，集体乃至个人民间服务实体在政策的允许范围内发展起来，并将加入服务市场的竞争。专业气象服务向商业化发展，是深层次的改革，也是一项系统工程，不是一蹴而就的，需要一个发展完善的过程。为加速气象服务（产品）市场化的进程，紧迫的任务之一在于合理界定有偿服务和公益服务。探索和实践不同的管理、运行体制，努力实现资源配置的准最优化和效益的最大化。
(一)适应社会主义市场经济体制的气象服务分类
为适应改革的新情况，要突破计划经济的思想框架，对气象服务的分类和内涵作相应的调整和界定，使之与社会主义市场经济相适应。按照不同的分类标准对气象服务进行分类，可以得出多种结论。比如说按照专业可以分为天气预报服务、气候服务、农业气象服务、航空气象服务、海洋气象服务等等。针对不同的目的采用不同的分类方法。本文主要是讨论气象部门体制的公共经济问题、气象服务商业化问题，自然要从经济学角度进行准确分类。但分类和界定要遵循一定
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的基本原则，不能因为气象服务市场化片面追求经济利益而漠视社会利益。如果做不到这一点，市场化是有违改革初衷的。
目前我国从经济学角度对气象服务进行具体界定的依据主要有两种：一是按国民经济不同部门、不同行业界定，如农业部门、政府机关仍实行公益服务，而工商企业、各类经营市场主体执行有偿服务政策；二是按服务对象范畴大小进行划分，如面向社会大众、事关国民经济发展全局的界定为公益服务，面向特定单位、组织的界定为营利性服务。两种依据前者过于死板教条，后者则概括性太强、具体操作困难。中国气象局综合利用以上两种依据，取长补短，给出了各种气象服务范畴的解释11：
1、决策服务：主要指为县以上各级党和政府组织防灾减灾和气候资源开发利用、环境保护等决策所提供的气象服务，具有公益性质，应由由国家和地方财政支持保证。
2、公众服务：是指为满足社会公众日常生产生活需要提供的气象服务。其中部分公共信息产品，如通过电视、广播、报纸等公共传媒为公众提供的气象信息属于公益性服务，无偿提供，其费用由各级地方政府负担；部分为公众自愿接受的有偿性服务，如电话自动答询、无线寻呼气象服务等，补偿性收费。
3、专项服务：主要指为政府部门的专项工作、重点工程建设和国民经济专门建设项目以及重大社会政治活动等提供的气象保障服务。其中除了各级党和政府举办的重大政治活动属于公益性服务不直接收费外，其余专项服务都应按用户需求签订专项合同或协议，由举办单位或业主提供专项经费。
4、专业服务：指面向市场，为各专业部门和企事业单位、个人提供的商业性气象服务，按市场价格收费。
中国气象局对气象服务的重新定位基本上遵循了公共经济学中的公益物品理论。决策气象服务和满足社会公众日常生产生活需要的公众气象服务，消费上具有非排他性和非竞争性，属于纯公益物品；部分公众自愿接受的有偿性公众服务和专项服务，虽然具有非竞争性但具备排他性，不属于纯粹的公益物品；专业气象服务则既具排他性又有竞争性，属于私益物品范畴。不同的性质必将选择不同的发展道路。
(二)气象服务市场化的理论依据
气象服务是通过提供气象资料和产品并开展相应的咨询服务来实现的。《资本论》中讲到：“商品是价值和使用价值的统一体”，只要一种物品是商品，自然就会产生通过市场等价交换实现其价值的要求。气象服务（产品）包含价值和使用价值，属于商品范畴。首先，气象服务（产品）的使用价值就是指其有用性，气象服务（产品）的有用性是毋庸置疑的，客户根据气象信息可以及时调整生产营销策略，提高效益；及时、准确的气象服务可以帮助人民群众避免或减少可能 中国气象局新一代气象服务体系研究课题组：《新一代气象服务体系研究文集（一）》，1999年1月。
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遭受的损失，这无异于增加相当数量的财富；通过气象服务指导人民群众的生产、生活，为社会大众排忧解难，这些都体现了气象服务（产品）的使用价值所在。其次，气象服务从根本意义上讲是一种以提供气象信息为核心内容的活动。不仅气象服务（产品）所包含的信息是有用的，而且气象人员为获得准确详实的气象信息所付出的劳动是创造价值的过程。在现代经济、技术条件下，收集和分析气象资料，发布和传送气象信息，都需要大量的人力、财力、物力，这些劳动的价值必然会被转移到最终的气象服务（产品）上。由此可见，气象服务（产品）是使用价值和价值的统一，属于商品的范畴，那么进入市场，通过交换进行价值补偿的要求就是合情合理的。
在市场经济体制下，商品就其性质又可分为两类，即一般商品和公共商品。而介乎这两者之间的另一类商品称之为准公共商品。气象信息产品在市场经济范畴中也是一种商品，但它不是普通的商品，正如前文所讲，既有纯和不纯的公益物品，又有私益物品，它具有一般商品和公共商品的双重特性。
(三)世界经济发展为气象服务商业化提供了基本条件
近十多年来，世界经济、社会以及科技的进步，促使信息服务及其产业迅猛发展。从某种程度上讲，气象服务属于信息服务范畴。受世界各国经济发展对气象服务总需求的牵动和各行各业对气象服务专业化、专门化的迫切要求，各种类型和性质的气象服务得到迅速发展。具有信息服务特征的气象服务亦日趋成熟，其商业性服务发展势头为许多国家看好。气象部门以商业化形式开展的气象服务，以及以私营方式开展的气象服务得到很大发展并愈来愈为人们所重视。
气象信息与各行业关系密切。商业对气象服务的需求，1997年夏天，中国北方出现酷暑天气，空调、电扇等纳凉电器的销势空前高涨，很多品牌的空调断档脱销，为此，不少企业大呼“人算不如天算”，更有明白人说是因为漠视了对气象信息的利用，“早知如此，何必当初”。而青岛海尔集团根据年初从国家气候中心获得的天气趋势预报，扩大空调生产及销售规模，在北京曾达到日销售千台的旺势，厂家自然获利颇丰12。据日本佳友综合研究所测算，一年里夏季平均气温升高1℃，GNP值增加0.6％。东京电力公司调查表明：气温从33℃升至34℃，用电量增加156万千瓦、啤酒销售量增加1万吨等等。谷物期货对气象服务的需求，由于谷物期货是一个国际性市场，在日本签订谷物期货合同不仅要知道芝加哥交易所谷物交易行情，而且要知道美国的天气预报，判断对谷物产量的影响。知识经济的全球化对气象服务的需求越来越多样化、细致化，给气象服务带来新课题和发展机遇。比如全球气候变暖对中国和世界各地经济发展的利弊如何，世界各地区大范围气象灾害对农副产品价格、金融市场、流行病等的影响。
经济发展和科学进步为气象服务商业化提供了基本条件。同时，世界上许多国家的政府（无论是经济发展较快或较慢还是处于向市场经济过渡或转型的国家，还是经济一体化国家）出于国内政治和经济的压力纷纷出台结构调整的政策， 12
关于气象服务（产品）市场化的思考，周恩静，中国气象报，1998年5月4日。
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加速产业结构调整，紧缩开支，公益性事业（包括气象）的经费大幅度削减，气象部门也深受影响。许多国家气象部门依靠单一国家投资已难以为继，纷纷开展商业化气象服务。
(四)国际气象商业化发展情况
国际商业化气象活动有其发展演变过程。２０世纪４０年代以后，一些国家的气象部门开始了商业化气象服务，私人气象公司开始出现，到了８０年代初，随着科技、社会经济的发展和气象信息准确性的提高，社会对气象服务的要求也越来越广泛，进一步促进了气象商业化活动的发展。在开展商业化气象服务的国家，其表现形式大致可以分为以下三种。第一种是完全由国家气象部门从事商业化服务，如新西兰等；第二种是国家气象部门只搞公益无偿服务，由私人公司开展商业化服务，如美国、日本等国；第三种是国家气象部门既搞公益服务又搞商业化服务，同时也允许私人公司从事商业化服务，如英国、法国和澳大利亚等国。目前国际气象商业化有两个显著的发展态势：一是受各国经济的限制，一些国家气象部门经费不足或者政府部门减少了给气象部门的经费，开展商业化服务的国家不断增加；二是力开展商业化服务的国家，正在不断向其他国家进行渗透，积极开辟国外服务市场。
下面分别对这些国家的商业化气象服务情况和典型个例做一介绍。对中国气象服务商业化发展也将有所启示。
1.全面商业化：新西兰
新西兰是世界上第一个全部商业化的国家气象部门。1992年7月起开始实行商业化，成立了国家气象服务公司（MetService），下设三个服务实体，分别开展航空服务（为国际和国内航空公司以及新西兰皇家空军提供特殊预报服务）、信息服务（向媒体、工业和大众传送气象产品）和国家天气气象业务、系统供应、培训及咨询服务并给国家交通部提供天气预报警报。
新西兰气象部门除积极开发国内市场外，国际商业化服务也非常活跃，如导航服务已伸向韩国。此外新西兰气象公司把澳大利亚和中国作为两个市场开发目标觊觎数年。在澳大利亚，由于澳气象局拒绝给新西兰气象服务公司提供基本气象数据，新西兰气象公司将澳气象局推向法庭，经过调解，澳大利亚竞争和消费者委员会认为澳气象局的作法违反了澳竞争法和达成共识才两年的国际气象准则，因此与澳气象局在庭外达成协议，根据协议澳气象局将提供新气象公司有限的气象资料，允许新气象公司与澳私人气象公司平等竞争。在中国，新气象公司在南方航空公司安装了WINZ（航空信息管理系统），中国的其它几大航空公司对此也感兴趣。
成立气象服务公司以来，新西兰气象服务效益不断提高，1993年净利润167万美元，1994年189万美元，1997年达到356万美元。经过几年的压缩，工作人员已由几百人减到1997年底的140人。
2.公私有别：美国和日本
美、日等国的气象服务有一个共同的特点—公私有别，国家气象部门只从事公益无偿服务，不搞商业化活动，鼓励私人机构开展商业化气象服务，由国家气
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象部门无偿给社会和私人公司提供资料和产品。但私人气象公司必须经过审查登记才能开展业务。目前美国大约有300家私营公司在为企业提供气象服务，公司规模不等，年毛收入8万到100万美元不等，已发展为一个提供多种气象服务的大行业，主要是在最近15年内发展起来的。日本的商业气象服务起步于1954年，至1996年，18家民间气象服务公司的营业额已高达320亿日元。
(1)日本天气新闻公司(WNI, Weather News Inc.）：成立于1986年，目前职员总数达到380人，年收入60亿日元。WNI不仅制作天气预报，更主要的是向客户提供气象环境的信息咨询服务，以RC服务(Risk Communication)作为立业根本，其业务遍布社会生活的各个领域，已发展成为世界最大的民间气象信息服务公司之一。WNI在占领国内市场的同时，积极向国外拓展业务，1988年在美国设立公司，1993年买下美国OCEANROUTES公司，1994年5月开始向全美各地电视台提供实时3维气象动画制作服务，同年7月买下德国气象公司Meteconsult，确立了在欧洲的营业基地。1998年以来，总经理石桥博良曾两次访问中国气象局，寻求合作伙伴和发展空间。其目标是成为气象信息的“CNN”。
WNI的业务主要涉及以下方面：
──环境：以卫星和世界范围的观测资料为基础，提供遥感图象解析、数字化处理和地理信息系统服务。
──防灾：对各地发生的局部暴雨及台风等异常气象，加密观测，提供最新的防灾预报。
──能源：为电力、煤气、石油等公共事业的安全供给和科学调度提供气象环境信息。
──农业：从农作物的生产预测到实施计划的农业经营提供实时区域气象信息，同时为建立农业信息网和综合信息分析提供服务。
──航空：为航空的安全性、经济性、准时性等进行服务。
──海洋：面向外航、内航海运、港口作业、海底电缆敷设、石油开发、海难事故救助、海洋建筑、海洋观测调查等所有海上关联业务提供信息服务。
──交通：从提高道路的安全性，提高运输效率为目的，对道路冻结、积雪对策等提出一系列的对应措施。
──建筑：通过建筑工地72小时气象预测，提高工效和施工安全服务。 ──流通：根据气象信息，提供来店客人和商品储运定量分析。 ──公众：利用电话、有线电视和户外大型电子屏，除发布各种天气预报外，还发布与公众生活相关的30多项气象指数，如紫外线指数、晒衣服指数、引起感冒指数、花粉指数、空气污染指数、打伞指数、心情感觉指数等。
──新闻：采用最新技术和生动的方式传递信息、教育和娱乐方面的服务。 ──娱乐场：对各种竞技场等室外活动提供准确的气象信息。 ──教育：为普及气象知识开展各种服务。
(2)美国阿姆斯风险管理决策公司(RMS, Risk Management Solution Inc.)：公司主营信息和技术咨询服务，根据客户提出的具体需求，对特定地区进行模拟分析，评估可能遭受的损失、确定承保额、承保分析和编写报告。旨在帮助客户
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中国人民大学行政管理学研究所硕士学位论文
1999年
指导老师 毛寿龙
中国气象部门体制变革的公共经济学分析
张 晶
导 言 问题的提出
在中国，随着社会主义市场经济建设的深入发展，政治、经济体制改革的不断深化，事业单位发展也面临着许多制约和困难，一方面公用事业经营效率低下，宏观调控不力，投资不足，发展缓慢等现象随处可见；另一方面“爱护公物，人
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人有责”这句家喻户晓的行为准则已很难再唤起共和国新一代公民的“共鸣”，过度消费和资源浪费问题突出。如何适应形势，改变机制，谋求发展成为摆在我们面前的当务之急。深化事业单位改革，无疑是继政府机构改革之后又一项重大改革。罗干同志在九届人大一次会议上《关于国务院机构改革方案的说明》中提出了事业单位机构改革的初步设想，即除教育单位和极少数需要由国家财政拨款的以外，其他事业单位每年减少国家财政拨款三分之一，争取三年达到自负盈亏。指出了事业单位改革的基本方向和目标。但是事业单位毕竟与机关和企业有着显著不同的自身特点，门类繁多，情况复杂，不能一个模式、一刀切。
作为计划经济体制下形成的、长期国家财政全额拨款事业单位的中国气象部门，内部机构林立、队伍庞大。由于国家财力有限，经费增长缓慢甚至消减额度，全国气象部门出现了严重的资金紧缺，个别地区维持工资发放已是捉襟见肘，何谈建设和发展事宜。与此同时，计划体制固有的低度创新效率在气象部门同样存在，缺乏适销对路的气象服务产品和相对稳定的消费群体，因此尚未建立完备的气象服务市场，气象信息产品的巨大经济价值不能充分实现。加快改革步伐，顺应发展需求，解决主要矛盾，迎接世界气象服务商业化的挑战成为当前中国气象部门的首要任务。本文将概述中国气象事业发展的现状与面临的困境，在此基础上运用公共经济学的基本理论和方法，来探讨气象事业发展的基本思路：首先，回顾中国气象事业发展成长和20年来所走过的改革探索之路，理清成功经验和效率损失，为气象部门准确定位，确定改革的预定目标。其次，对气象服务进行分类，论述气象服务市场化的理论依据，借鉴国外气象部门组织运行体制的经验，明确气象服务商业化的发展方向，结合中国气象服务整体水平较低和市场混乱的实际情况，确定部门内部竞争与适度开放相结合的过渡政策；从政府职能界定和 1
李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年7月。
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提供公益物品的角度为基本气象业务系统（包括大部分公益气象服务内容）列入财政拨款事业单位进行理论论证，探讨基本业务系统效率提高的基本思路。最后，本文还阐明了需要进一步研究的问题，包括人事、科研制度改革以及气象行业管理法规、气象信息产业政策的建立等。
第一节 发展的现状与困境
气象既是一门科学也是一门职业。按照《国际气象词典》（WMO，1992年）上所说，气象是“研究大气及其现象的科学”，气象部门是“国家或区域的气象技术、科学和管理组织，其活动涉及气象学的理论和实用中的各个分支”。中国气象是以保护人民生命财产安全和为经济建设服务为宗旨的基础性社会公益事业，其主要职责是通过监测地球大气环境，预报预测天气气候变化，保护和利用气侯资源，为各级政府部门和社会公众提供气象服务。气象在中国的发展，最早可以追溯到古代民间一些观云测雨方法的应用，有着悠久的历史。新中国气象事业是在建国后中国人民解放军接管外国在中国建立的气象台站的基础上发展起来的，当初主要是为空军飞行作气象保障。几十年来，随着国家工作重点的转移，气象部门承担的的任务也在发生着变化。目前，中国气象部门围绕经济建设中心承担的主要任务有五项：
1、气象探测。遍布全国的2600多个台站组成的气象综合探测系统承担着包括气侯、天气、高空气象、航空气象、农业气象、太阳辐射、天气雷达、气象卫星、大气本底等连续定时大气探测，提供国内外气象机构进行预报服务以及政府和其他部门工作所需要的基本资料。气象综合探测系统是整个气象工作的基础。
2、分析预测。气象事业单位承担着气象信息综合诊断分析、短时预报、短期预报、中期预报、数值预报、气侯监测诊断、气候影响评价、气侯应用分析、气侯资源评估利用、气候预测、农业气象、海洋气象、航空气象等信息加工分析预测任务。
3、气象服务。气象事业单位通过发布天气预报警报，承担着为政府决策和人民群众生活提供重要的决策气象服务和公众气象服务任务。此外还承担着为国民经济各行各业特别是农业以及水利、交通、能源、环保等基础性行业提供服务的重要任务，气象服务的领域已经拓宽到100多个行业和部门。
4、气象事业单位承担着人工影响天气的重要职能。在开发空中水资源，防灾减灾、趋利避害等方面发挥着重要作用。
5、基础研究。大气是整个地球环境的重要组成部分，是地球科学、环境科学等自然科学研究的重要内容，为基础研究积累和提供气象资料也是气象事业单位的重要任务。
为了圆满完成所承担的任务，更好地为经济建设保驾护航，广大的全国气象工作者在党的正确领导下，奋发图强、开拓进取、忘我工作，使中国的气象事业从无到有，从口传手抄的低水平手工操作到自动遥测卫星传送的高度现代化，取
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得了非常了不起的成绩。目前，中国气象科技总体水平在世界上处在中等偏上，某些方面居于领先地位。本节将重点描述我国气象部门基本业务系统现代化建设成果、公益气象服务和气象科技服务的显著效益以及综合经营的发展现状，展现所取得的辉煌成就。与此相对，深入分析当前气象部门发展所面临的主要困难：管理方法缺乏创新、机构设置零散、队伍庞大而又人才短缺、经费不足以及思想观念与发展形势之间的不适应、不合理问题。特别是自1985年开展有偿气象服务以来，一直没有得到很好的解决的气象科技服务产品质量不高、服务实体建设进程缓慢以及引发的服务市场混乱问题。
一、现实状况
经过20年改革开放和长期不懈的现代化建设，特别是“八五”期间，气象事业在中国的发展可谓蓬蓬勃勃。从基本的探测、观测手段，到数据信息资料的传递、收集、处理、分发，直至在计算机工作平台上完成预报服务产品的制作，都发生了天翻地覆的变化。气象业务现代化水平上了一个大台阶，气象为防灾减灾、国民经济建设和社会发展服务的能力迅速增强，气象服务取得了重大社会经济效益，气象工作在国民经济建设和社会发展中的作用日益明显，社会影响日益扩大，气象事业形成了基本气象业务系统、科技服务和综合经营共同发展的新格局。
(一)基本气象业务系统现代化建设迅猛发展 建立了门类比较齐全、布局基本合理的气象综合探测系统。遍布全国的2600多个台站组成了独具特色的气象台站网，部分气象灾害多发省份还建立了中尺度灾害性天气监测预警系统。新建了100多个特种观测站。20年内，全国新增较先进的气象雷达55部，进一步完善了雷达探测网。建立了国家卫星气象中心，研制并使用了先进的卫星云图接收处理系统，各地已建有180套卫星地面接收系统。全国建成了以邮电公用通信网为主、自建专用通信网为辅、与国际气象信息网络相连接的，比较现代化的气象通信网。进入90年代开始建设的中国新一代气象信息网络－卫星通信系统，即将投入业务，气象信息传输能力将大幅度提高。截止97年底，已拥有包括12台大中型计算机、63台小型机在内的各种计算机15182台，最高运行速度已达到85亿次/秒。
1982年初短期数值天气预报系统投入业务，结束了中国只能收用国外数值预报产品的历史。进入90年代，中期数值预报业务系统投入运行，引进了国内和国外生产的巨型计算机，开发了先进的预报模式和新一代天气预报人机交互处理系统。气象部门对与国计民生有重大影响的灾害性天气如台风、暴雨、寒潮、大风的预报准确率，有了明显提高。据1995年统计，全国短期预报中的一般降水预报准确率比80年代提高了4个百分点，中期数值天气预报的时效已由80年代的2－3天，提高到了现在的6－7天，并建立了滚动的逐日天气要素预报业务。
(二)公益气象服务效益显著
气象信息和气候条件是各级政府防灾减灾以及广大人民群众安排生产生活必不可少的基本需要，公益气象服务（包括公众气象服务和政府决策气象服务）
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与各级政府部门有关决策和人民的衣食住行密切相关。中国是世界上自然灾害最多的国家之一，70％的自然灾害为气象灾害，而且经济越发达气象灾害造成的损失越大（见图一）。暴雨、洪涝、干旱、台风、冰雹、雷暴、低温冻害、热浪、风灾、雪灾、雾灾等灾害性天气气侯对国民经济造成的损失占国民经济国内生产总值的3－6％，1990－1996年的7年间，中国死于气象灾害的总人数约16 851人，直接经济损失9 000亿元。气象灾害是诱发其他农业、地质、海洋、环境条件恶化以及造成重大事故的主要因素（如水资源短缺、土壤盐碱化、泥石流、生物多样性锐减、臭氧层空洞、海冰、风暴潮等）。气象业务现代化水平的提高，大大增强了气象为防灾减灾和国民经济、社会发展服务的能力，服务手段明显改善。逐步建立了天气预报、警报、气候分析应用、科技辐射、农业气象和人工影响天气等多种现代化手段的气象信息技术服务系统。国家级、省级电视天气预报制作系统全部建立，地县级的电视天气预报制作系统正在迅速发展，气象信息电话自动答询系统广泛展开。
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图1气象灾害造成的损失与国内生产总值的关系
2500气象灾害造成的损失2200200015001215.510005000176812018824362313804380055400国内生产总值（1990-1996）67800616853.9993.918761863
服务水平和社会经济效益明显提高。据评估研究结果表明，气象服务投入与产出效益之比已接近1:40，经济发达地区可达1:100以上。
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表1 部分省气象服务成本/效益评估结果
东部沿海省市
北京市 江苏省 山东省
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中西部省
四川省 广西省 湖南省
1:76 1:57 1:57
1:221 1:125 1:102
气象产业－未来知识经济的重要成员，马鹤年，《气象软科学》，第2页，1998年第4 气象产业－未来知识经济的重要成员，马鹤年，《气象软科学》，第3页，1998年第4期。
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期。 ·4·
广东省 天津市 浙江省 河北省 1:99 1:77 1:72 1:46 山西省 甘肃省 陕西省 青海省
1:44 1:31 1:23 1:5
(三)气象科技服务效益不断提高
气象科技服务是气象服务的重要组成部分，改革开放以来得到空前发展，同时给整个气象部门带来了蓬勃的生机和活力。据调查，十一届三中全会以后，北京、上海、甘肃、山东、吉林、广东、江苏、湖南、江西等省（市）和大连、青岛市气象部门，都开展了有偿服务的试验。服务对象涉及农业、渔业、水利、铁路、交通、粮油储运、钢铁、电力、盐业、港口建设、海运、砖瓦生产等行业。最先开展专业有偿气象服务的多为省级气象台。从单一的气象公益服务到公益服务和有偿服务并举，无论在认识还是实践上都需要一个过程，因此有偿服务起步时也很艰难。1980年全国专职从事有偿服务人员只有12人，到1985年增加到35人；1980年全国有偿服务合同共21份，到1982年增加到193份；1980年全国有偿服务毛收入2.78万元，到1982年达到20.14万元。4
1985年，国家气象局向国务院呈报了《关于气象部门开展专业有偿服务和综合经营的报告》，提出“气象部门应当大力加强公益服务，在做好公益服务的基础上积极开展专业有偿服务。开展有偿服务，要求气象部门在原已进行的公益服务的基础上，使用现代的装备和多种手段，为使用部门提供针对性强、使用价值高的气象信息。鉴于目前国家对气象部门的资金安排基本上只能维持正常业务和开展公益服务的需要，经费的短缺直接影响到开展专业气象服务的深度和广度。为了使气象工作更好地适应各行业企事业单位和个人发展商品经济的需要，气象部门在继续做好无偿的公益服务的同时，要逐步推行专业有偿服务。”国家气象局的报告很快得到了国务院的批准（国办发［1985］25号）。5
李鹏副总理1986年在全国气象局长会议上指出：“气象部门是国家的事业单位，开展专业有偿气象服务，目的不是为了增加一些收入，而是要在搞好公益服务的基础上，开拓服务领域。因为开拓了服务领域以后，能更好地为国民经济各部门、为农业生产、为各行各业服务。去年以来，你们在交通运输、海上石油勘探、保险业务、森林防火、港口建设等方面都开拓了不少新的服务领域，效果是好的。好处可以归纳为５条：?开拓了服务领域；?进一步加强了工作责任心；?加强了服务针对性，促进了业务技术水平的提高；?提高了气象预报的质量；?增加了一部分收入。技术在一定意义上讲也是一种商品，所以技术成果是可以有偿转让的。在完成国家交给的本职工作任务的大前提下，开展专业气象服务付
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中国气象局气象服务与气候司：气象服务改革的成功范例。 中国气象局气象服务与气候司：气象服务改革的成功范例。
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出了额外劳动，收取一定费用是理所当然的，也是应该的。”6
在此之后，中国气象局更加坚定地开展有偿气象服务工作。目前气象科技服务无论从规模、能力、技术、服务手段以及产生的经济效益各个方面取得了可喜成绩。通过十几年的努力，科技服务创收大幅度增加（图2），1991至1997年的7年里科技服务毛收入增长318%，平均年增长44.5%，1997年毛收入达到3.87亿元。科技服务的纯收入也得到了同步的增长，根据1991年至1997年的统计，纯收入占毛收入的28.6%—29.9%，平均为29.3%。1997年从事科技服务人员（专、兼职人数之和）人均毛收入创收数为1.9万元，纯收入为0.665万元。
与此同时，科技服务队伍不断壮大，人员素质有所提高，人员知识结构有所改善。由图3可以看出，从事气象科技服务的专职人数呈逐年上升趋势，1991年到1997年的7年内由3656人增加到7757人，增长一倍多，逐年平均增长率为14%。而兼职人员则呈逐年下降，由1991年的15725人下降到1997年的12542人。从事科技服务的总人数（专、兼职人数之和）则基本保持不变（1991—1997年的7年内只增加了918人），1997年科技服务总人数占职工总数的31.5%。
毛收入4000030000200001000001991199219931994199519961997年图2 历年科技服务毛收入情况
人数20000150001000050000年专职人数兼职人数1991199219931994199519961997 6
中国气象局气象服务与气候司：气象服务改革的成功范例。
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图3 历年气象服务专职和兼职人数
(四)综合经营发展不平衡
从80年代初到1989年是气象部门产业初创阶段，各地以创办劳动服务公司为主要方式，兴办了一批知青商店、对外经营的招待所等服务性实体，同时在种植养殖、计算机、加工运输等一些领域进行试探性经营。由于管理与经营水平较低，不少项目出现经营性亏损，甚至招致实体解散。1992年全国气象局长工作研讨会确定事业结构“三大块”，即基本业务、科技服务（主要是有偿气象服务）、综合经营以后，中国气象局和各省（区、市）气象局先后成立了一批科技开发型企业，如中国华云技术开发公司、北京华风声像技术中心、上海华云实业公司等等。经过多年实践得出，凡能立足并得以发展的企业项目无不是依托自身优势，尤其是部门科技优势，因地制宜逐步发展的。目前全国气象部门科技含量较高企业共有160多家，数量不足企业总数的12％，在利润总额中的贡献率却达到42％。良莠不齐，发展不平衡是当前气象部门经办综合经营项目的实际情况。
二、主要困难
多年来，各级气象部门在为国民经济发展和国防建设服务、保障人民生命财产安全等方面作出了重要贡献，但也应该看到，与社会上其他事业单位一样，气
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象部门主要是在计划经济体制下建立和发展起来的，存在着各种各样的问题。其中主要的问题有：
首先，继续沿用传统的和计划的行政管理。市场观念比较淡薄，不善于运用经济杠杆和法律手段，“等、靠、要”思想仍比较突出，习惯于维持旧格局，缺乏创新机制，与政府加快事业单位改革的发展形势不相适应。
其次，内设结构不合理。计划体制下过分强调专业化，一个业务单位被人为地划分为气象台、资料室、农气中心等等，服务单位小而散，难以形成规模，而且配合协调不顺，支付较高的管理成本。
第三，队伍结构不合理。全国气象队伍与国外相比过于庞大，1996年气象部门共有在职职工66 319名，通过气象部门自身努力，不断减员增效，预计到2000年达到6万人左右。但因整体结构不尽合理，出现人才短缺。一是高级人才结构不适应，1995年统计，高级专业技术人员中51岁以上的占62％，为41－50岁年龄段的3倍，特别是80％的正研级人员将在“九五”期间相继退休，人员就会出现断层。二是低学历人员减员慢。三是人才的专业结构不够合理，缺乏从事气象科技产业的开拓型管理人才和营销人员。四是人才分布不合理，横向比较，西部缺乏，纵向比较，基层缺乏。
第四，资金结构不合理，经费严重不足。中国气象部门经费一直依靠国家财 中国气象局“气象事业适应和实现两个根本性转变的对策研究”课题组论文汇编，第4页，1998年9月。
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政拨款，80年代中期以来，气象经费总拨款数年平均增长率为10％左右。1986－1989年为低增长期，增长率一直在9％以内；1990－1992年为平稳增长期，11％左右；1993－1994年为高速增长期，高达53.59％，1994年的气象经费为历史最高，达到75311.7万元；1995－1996年为调整期，分别为－5.44％和1.90％。随着现代经济对气象信息的需求越来越准确，对业务现代化建设、人才培养等方面需要大量投入，但财政资金远远不能满足气象事业发展的需要，国家财政拨款只占全国实际费用支出的66.9％。以高空探测为例，年均经费只能维持三分之一的业务需要。全国年均基本业务经费缺口为2亿元。基本建设投入力度不够，尤其是基本探测系统，技术水平还停留在六七十年代的水平上，设备陈旧，精确度和自动化水平较低，相应造成了全国气象部门的队伍庞大。地方政府出台的补贴多数气象事业单位享受不到。人员、业务、公用经费支出在气象事业费中的比重平均分别是：64.9％、17.33％和17.77％。另外，离退休人员费用支出急剧增加，1990年全国气象部门离退休人员费用合计1551.5万元；1991年1878.4万元；1992年2739.5万元；1993年3823.3万元；1994年6536.5万元；1995年8014.1万元；1996年9972.4万元。年平均增长率高达36.36％。使得整个部门不堪重负。
第五，开展气象科技服务思想不解放、观念不适应。不仅仅指气象部门内部存在观念上的问题，而且整个社会的观念、意识也存在问题。在气象部门内部，人们还习惯于用计划经济的方式搞市场开发，对气象科技服务的出路和长远发展缺乏深层次的认识，缺少紧迫感和竞争意识。对整个社会来说，全民气象意识也有待提高，因为许多公民认为气象服务完全是公益的、无偿的。到目前为止，各个方面对气象科技服务信息的作用认识不充分，更谈不上主动应用。这种种传统的意识在一定程度上制约了气象信息产业政策的出台，自然也制约了气象部门的体制变革。
第六，科研跟不上，气象科技服务产品科技含量不高，产品的数量、质量与用户需求差距较大。长期财政支持下的全国气象部门，广大科技人员关注于基本理论、方法和基本业务应用系统的攻关研究，而实用性、针对性强并且具有高附加值的专业气象服务产品开发力度不够，对科技服务的开发研究投入不足，甚至于急功近利，将有限的收入分光用光，缺乏一种调动科研人员积极性和有效的保证积累和发展的运行机制，影响了科技服务产品的市场竞争力和占有率。据统计，从1991年到1996年全国气象部门气象科技服务经营单个合同的年平均纯收入只有384.5元，从业人员（包括兼职）创纯收入年人均只有2745.7元。
第七，气象科技服务专业化、实体化进程缓慢，专业人员不稳定、素质低。由于耽心未来服务实体与事业单位完全脱钩以及对远期气象服务效益预期不高，影响自己的福利待遇，部分职工不愿意从事专业服务工作，使得专业队伍建设进程缓慢。甚至有些单位将一些能力低、素质差的人员“流放”到服务岗位。专业产品缺乏。非常普遍的现象是以公益气象服务产品（公众气象服务和决策气象服务产品）替代专业有偿服务，用户在缴纳额外的费用后，得到的产品却随处可见而且可以无偿使用，从一定程度上打击了用户的积极性。
第八，气象科技服务市场混乱。随着整个社会的进步和市场经济的发展，人
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们对生活质量的要求越来越高，气象信息受到广大人民群众的热切关注，特别是近几年气候异常使得天气预报“升温”加快。一些商家正是看中了气象科技服务的良好发展前景和不菲收入，开始涉足这个领域。然而因为部分气象信息产品所具有的公益物品性质，带来了必然发生的一种现象――逃避交费，更有甚者摘抄、转发一些非正常渠道得来的、过时的或不准确的气象信息，不仅影响了气象部门的声誉、人民群众对气象信息的信任度，而且误导一些企业和公民作出错误的决策，进而造成不应有的损失或生活质量下降。
最后，其它行业的科学化、现代化水平也影响着气象服务的深入发展。譬如说日本的一些商社、公司、工厂，由于其现代化水平高，管理科学化随处可见，其生产计划、生产过程、原材料购买、货物结构的安排很多都已经数字化，有一套非常严谨的计算方法，涉及的因素全部考虑在内，当然也包括天气、气候因素，理所当然他们对气象服务的要求就比较高，而且会积极主动地去参考应用。相反，目前中国又有多少企业的生产管理水平达到这一程度。只有那些生产、销售与气象直接或密切相关的行业开始应用气象信息产品并逐渐取得明显效益，象盐业、养殖业、航运等等。
综上所述，当今的中国气象事业成就与困难并存、机遇与挑战同在。克服困难、迎接挑战乃当务之急，特别是在深化政府改革的大形势下，气象部门不可避免地更要深入考虑发展问题。因此有必要回顾近年来变革的努力，清醒地认识自我，对气象部门进行重新定位，确定改革的最终目标。
第二节 气象部门变革的努力和体制的重新定位
在全国上下乃至整个世界一片变革、重组的呼声中，探讨解决当前气象部门面临的困境，为整个公有事业单位改革提供思路是一个非常有意义的课题。分析当前情况与发展趋势，传统意义上的那种“以无偿的公益服务为绝对主体，只重社会效益轻视经济效益”的气象服务格局正从性质到内容上发生着深刻的变革，气象部门不再也不应该以只提供“晴雨表”为主要工作。重新确定气象部门的体制，在未来的气象服务中，更加突出有偿的专门化服务的地位和作用，气象部门才能顺利地推进自身的改革，在“两个转变”和新的经济体制中发挥应有的作用。
在我国气象部门几十年的生涯中，历经军事管理、地方管理、部门管理和部门地方双重管理四种管理体制，尤其是改革开放以来又加快了内部革新，基本形成了“三大块”结构。但双重计划财务体制并未圆满地达到预期目的，从一定程度上促进了决策气象服务水平的提高，随之陷入地方和部门在经费投入上的“博弈”困境；气象科技服务（有偿）创收主要来源于服务产品的附加商业价值，自身客观价值实现仍然困难；对服务市场进行依法管理维护了竞争秩序，同时造成整体意义上的效率损失。本节将在深入探讨气象部门变革的努力以及带来的新问题的基础上，对气象部门事业单位性质重新定位，确定较为合理的改革预期目标—“公”“私”分明。
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一、气象部门的努力与面临的问题
党的十一届三中全会以后，随着经济、政治体制改革的进行，气象事业也开始了积极改革和探索发展的努力。
第一阶段从党的十一届三中全会到1984年，是气象事业改革的初步探索阶段。在此期间，全国气象部门以邓小平同志“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的思想为指引，进行了思想、组织和业务方面的拨乱反正，把工作重点转移到气象现代化建设上。80年代初，经国务院批准，进行了以改革领导管理体制为重点的机构改革，全国气象工作自上而下实行了气象部门与地方政府双重领导，以气象部门领导为主的管理体制，改变了以前主要由地方政府领导，上级气象部门对下级气象部门只负责业务指导的管理体制。
第二阶段从1985年到1992年初，是中国气象事业改革全面展开，深入发展的阶段。气象部门大力推进现代化建设，积极进行业务技术体制改革，气象事业发展取得重大成绩。从1985年起，气象部门在做好公益服务的同时，逐步推行了有偿专业服务，并围绕发展需要，因地制宜地开展种植、养殖和生活服务等综合经营。根据国务院有关机构改革精神，全面部署了对气象业务技术体制、气象科研和教育体制、人事制度、计划财务、设备仪器管理等方面的改革。制定了气象台站机构编制标准，恢复了职称评审。
第三阶段从1992年党的十四大至今，是改革进一步深化，气象事业全面快速发展的阶段。国务院先后下发了《关于进一步加强气象工作的通知》和《关于加快发展地方气象事业的意见》，明确提出建立双重计划财务体制和相应的财务渠道。开始探索、建立与社会主义市场经济体制相配套的事业结构，逐步形成了三支队伍。到1997年底，“三大块”结构基本形成，基本业务系统、科技服务和综合经营三大部分人员分别为38945人，14029人和9060人，占职工比例为62.8％、22.6％和14.6％。在气象部门已经有23089人实现了内部转岗。
通过变革努力，取得了一定成效，但还存在一些问题。
(一)双重计划财务体制促进了决策气象服务水平的提高但亟需解决地方和部门之间的博弈问题
气象部门由地方政府管理为主转为气象部门与地方政府双重领导，以气象部门为主以后，形成了国家、省、地、县四级垂直领导体系，在推行新技术、执行各种观测规范、实现防灾减灾区域联防和基本资料共享等方面大大加强。但是因为近几年国家财政支持力度远远落后于气象事业发展的需要，中国气象局在财力不足的情况下，提出了发挥“两个积极性”的措施，倡导各地气象部门积极争取地方财政支持，落实双重计划财务体制，同时在一些重点工程和基础设施建设上明确提出共同投资。
在现实情况面前，各地气象部门各显神通，踏上了艰难的争取资金之路，截止目前，全国有2029个地、县气象台站建立了双重计划财务体制，纳入预算的
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资金达1.36亿元。地方总投入达到4.76亿元。地方气象事业迅速发展。面对这些数字，我们可以想象，这里面有一些确实属于人情、关系投入，但更多的是因为气象部门在当地国民经济建设和防灾减灾中所发挥的作用被地方政府所认可。各地气象部门为了在当地政府系列中占有一席之地，真正是想领导之所想，急领导之所急，绞尽脑汁拓宽决策气象服务领域，丰富决策气象服务产品，改进决策气象服务手段，提高决策气象服务水平。中国气象局建立了通向中南海的专用气象信息服务系统，全国气象部门为地方政府和其它部门安装的微机服务终端有861个，其中为省委、省政府建立了119个，地（市）政府服务终端271个。不少省、市气象局在国际互联网上建立了气象服务网站或主页。上海市气象局已经在着手实验可视服务系统。
1991年是中国灾害性天气异常严重的一年，全国20多个省（区、市）出现洪涝灾害。江淮地区出现的洪涝灾害是历史上罕见的，降水量比常年多1－2倍，安徽省一半以上面积降水量在800mm以上，历时长、面积大的强降水过程致使淮河干流、沿淮湖泊洼地，南岸各支流和长江流域的滁河、巢湖以及大中型水库水位暴涨，沿淮的22个行洪区相继启用15个。6月14日在决定安徽王家坝开闸向蒙洼分洪的关键时刻，安徽省气象台与中央气象台和江苏、河南省气象台会商以后，果断做出雨势减弱南压的预报，将分洪时间比原计划推迟了7个小时，为分洪区1.9万群众的安全撤离赢得了宝贵时间。就是这一次成功的预报服务，使安徽省气象部门名气大增，深得省委省政府的欢心，在以后的9210工程建设、新一代多普勒天气雷达布点等相关项目上，都非常高兴地与中国气象局共同承担资金投入任务。
1997年登陆中国的4个台风全部出现在8月份，其中8月18日、20日先后在浙江温岭、辽宁营口两次登陆的9711号台风，先后影响东部沿海11个省（区、市），是90年代以来影响中国沿海最强的台风之一。8月18日夜间在浙江登陆时正逢天文大潮，台风中心最大风力12级以上，风、雨、潮三碰头，形势非常严峻。浙江省气象台提前3天发布台风消息，提前36小时发布了台风紧急警报，对台风的登陆地点、强度和风雨范围作出了准确预报，浙江省人民政府根据预报组织撤离、疏散群众143万人，使台风损失减少到了最低程度。
类似这些社会和经济效益巨大的事例很多很多，使得地方政府逐步认识到气象部门的重要性。但是，众所周知，全国的情况基本是相同的，大家的日子都很紧张，在地方政府财政非常困难的情况下，要求对气象发展投资，困难是可想而知的。因此，气象部门的地方经费来源问题成了一件“大事”。部门内部主渠道年度预算投资基本上是固定的，弹性很小。五年计划中的建设项目还可以争取一部分，但往往涉及到地方匹配问题，很多情况下陷入一种很可怕的“博弈”状态：上级部门空头许愿，套取地方投资；或者地方政府空头许愿，套取部门投资。一些地方出台的补贴没有纳入地方财政预算，筹措资金成为各级气象部门领导的主 8
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深化气象事业单位改革的思考，《气象软科学》，第56页，1998年第4期。
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要任务，甚至在有些地方成为首要任务，公关、游说甚至于进行灰色交易。气象部门的领导反倒把很少一部分精力放在气象事业发展上，而不得不热衷于争取资金，工作人员也常常为资金的落实与否“操劳”，关心自身利益的影响，不能全身心地投入到工作中。所以说双重计划财务体制促进决策气象服务发展的同时，也带来了新的问题，整个运作过程中人力、物力等资源的浪费非常不利于气象的可持续发展。
(二)有偿气象服务的开展弥补了部分事业经费的不足但亟需优化资源配置提高整体效率
开展气象专业有偿服务十几年来，创收不断增加，弥补了部分事业经费的不足，为稳定和发展中国的气象事业立了大功。同时应该清醒地看到，整个有偿气象服务系统的组织、运行体制亟需优化，效率亟需提高。
目前全国有偿气象服务的收入主要来自于六部分：电视天气预报、气象信息电话自动答询、防雷检测、气球庆典服务、警报接收机和其它专业气象服务。严格地讲，电视天气预报和气象信息电话自动答询属于公众气象服务，应该无偿为公众提供。但由于国家财政投入严重不足，据统计，各省平均而言，国家核拨的事业费占总开支的比例不到50％，设备维修和技术改造能力更弱。若要求再增加服务内容，必然进一步增加成本开支，气象部门不得已对部分需求程度较高又自愿缴纳费用的社会公众开展补偿性收费服务（事业单位收费）。电视天气预报不是因为提供电视天气预报产品而增加收入，主要来源于附加的广告收入。随着生产的发展和生活水平的提高，公众普遍越来越关心天气预报，而且随着气象科技水平的提高，公众天气预报的可信度越来越高。电视天气预报成为最受公众欢迎的节目之一。于是聪明的商家很快发现上亿观众等待播出天气预报之际，正是广告效益最好之时。中央电视台晚上七时半电视新闻之后播送全国天气预报之前的一分钟广告价格一升再升，成为“广告价格的世界之最”。作为资源升值的直接贡献者，气象部门收取部分广告经营的收入，合理合法。气球庆典服务和防雷检测是因为气象部门开展的比较早，占领市场份额较大，收入比较好，但这并不是非常专业的气象服务，科技含量并不十分高，参与竞争的很多，有的地方气象局依靠消防、公安、劳动管理部门进行管制，想以此抵制竞争者的加入，这种垄断是不合理的，事实证明在某些地方也是行不通的。总之，真正可以名正言顺地称为气象科技有偿服务项目的只有气象警报接收机和其它一些形式的专业气象服务，从图3可以看出，在全部收入中的贡献率不足30％。大大低于世界平均发展水平。
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12000创收1000080006000400020000“121”19961997专业服务电视广告避雷检测施放气球大气环评其他注：97年施放气球收入为扣除物化成本后的数据 图4 气象科技服务项目1996—1997年创收数（万元）
另外，气象有偿服务实体的建立以事业单位为基础，从属关系明确，连带责任必然存在，管理上企事不分也就在所难免。分配制度不健全，事业基本工资制度加上企业奖金的计算方法和较高的收入，不仅对基本业务岗位造成冲击，而且实体内部也会出现分配不公，甚至“穷庙富方丈”，发生国有资产流失现象。
(三)服务市场法治管理维护了竞争的正常秩序但同时带来了效率损失
“天”字号第一号官司引起震动。1994年，青岛市气象科技服务中心、青岛市气象台发现青岛东岳时通电讯公司在未经许可的情况下，擅自在其无线寻呼业务中播发天气预报，事后多次对该公司进行劝阻，并指出其违法行为，但遭到对方拒绝。为维护天气预报实行统一发布的严肃性和气象部门自身的合法利益，青岛市气象台对东岳时通电讯公司依法起诉，同年4月4日，青岛市南区法院进行了公开审理，依法判决青岛东岳时通电讯公司赔偿原告青岛市气象科技服务中心、青岛市气象台经济损失36170元。法庭判决后，被告不服，接着上诉到青岛市中级人民法院。青岛市中级人民法院经过一年的审理查明，于1996年11月1日作出了驳回上诉，维持原判的终审判决。至此，历时2年零4个月，有史以来第一起由于天气预报使用权引起的纠纷案划上了句号。无独有偶，1999年元旦的钟声刚刚敲过，河北省邯郸市气象局又把邯郸市八一寻呼台推上了被告席，而且根据刚刚出台的《河北省气象服务管理办法》，索赔50万元。前一案件因为是第一起，在社会上引起不小的震动，议论纷纷。有的认为气象部门经费来源于国家财政收入，其产品应由社会免费使用；有的认为应该交费。各执己见，争论不休。气象部门内部认为：从理论上讲公众预报产品应该无偿提供，但是政府投入不足是中国目前的实际情况，在保证自己内部无偿开展公众气象服务的前提下，对一些利用气象信息开展经营性活动的公司理所应当地收取费用。在这里我们暂且不论孰是孰非，只对气象服务的法制化管理进行探讨。
由于公益物品特有的非排他性和排除成本很高等原因，使得任何一个头脑发育正常的人都会懂得：即使一分钱不花，仍然可以享受。这是典型的“搭便车”
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行为偏好的最本质和最原始的动机，也是政府实行管制的主要原因。为了避免“搭便车”现象发生，现实中可供选择的方法就是大力加强法治建设。当然法制并不是最好的手段，公众气象服务产品的性质决定了，其传播范围越广所发挥的作用越大，经济和社会效益越明显，管制和收费必然会打击一些传媒机构的积极性，有些机构甚至于可能会放弃这一经营项目。同时因为需要管制，气象主管部门又要设立机构、配备一些专门人员，引起自身膨胀和财政支出的进一步扩大。况且执法不严在当前的中国屡见不鲜，近年来中国的立法数量激增，执法力度加大，而社会依然存在混乱，甚至有愈演愈烈的感觉。将加强法治理解为增加立法数目、加大执法力度是片面的，应当指出法治加强首先是制度上的问题。西方一些国家最初建立时并没有提出什么“法治”，而是顺理成章形成的，法治的加强依赖于立法、司法等多方面，甚至包括哲学、文化、传统民俗等等 ，是一个长期的过程9。尽管法律手段无法做到尽善尽美，但在制度没有创新的前提下，较之行政手段已大大前进了一步。
综上所述，气象事业单位改革虽然进行了近20年的探索，在领导体制和财务体制转变、公益和有偿气象服务兼营、建立三支队伍和加强气象服务市场管理等方面付出了努力，取得了有目共睹的成效，但同时也带来了新的问题和矛盾，而且改革与调整只是封闭的内部运行，与社会主义市场经济相适应的管理体制和运行体制并未完全建立，市场所特有的调节和竞争作用在气象部门的体现不太明显，或者可以说是部门垄断意识在不自觉地抵制竞争。政事职责不分、管理方式单一、与其他事业单位一样基本业务系统效率较低以及气象信息产品价值实现困难等问题依然存在，而且随着整体改革的不断深入，将会面临很多新情况、新问题、新矛盾。对气象部门进行准确定位，应用公共经济学理论为其改革提供基本思路具有重要的现实意义。
二、气象部门的重新定位
事业单位原本是指没有生产收入，由国家财政拨款，不进行经济核算的社会公益性单位。与政府机关和企业相比，有关部门对现有事业单位的状况作过这样的描述：一是事业单位不代表国家行使权力，不具有行政职能；二是事业单位通常以社会公益为主要发展取向，具有社会和经济双重效益；三是事业单位一般以脑力劳动者为主体，是人才知识密集程度较高的社会组织；四是经费来源既有财
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政全额拨款、差额拨款，也有自收自支、实行企业化管理。但是在经历了20年改革开放以后，事业单位实际上发生了很大变化，现实情况错综复杂。中国气象局作为国务院直属事业单位，就有自身的特殊特点。1992年以前一直是国务院的直属机构。1992年国务院机构改革后，虽然划归为国务院直属事业单位，却被国务院赋予政府行政管理职能，代表国家有效地管理中国气象事业的发展和运行， 910
《公共论丛》，
深化气象事业单位改革的思考，《气象软科学》，第54页，1998年第4期。
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直接管理下属30个省、区、市气象局和遍布全国的2600多个气象业务科研台站。这是一种政事合一的管理体制。气象事业经费的投入已经形成多元化格局，其中有国家财政拨款、地方政府投入和科技服务创收部分的投入。气象部门的自身特点决定了必须在国家关于事业单位改革总体原则的指导下走出一条适合自身发展的改革之路。
根据气象事业单位承担的社会职能的差异，可以大致分为三类：
1、基础结构类。承担重要社会职能，从事基础研究、尖端技术、高新技术研究，社会效益高，直接经济效益不明显或者难以实现。应进行全额拨款，统一规定工资分配办法（参照国家公务员办法执行），并随社会的发展，物价指数的增长不断提高工资待遇。
2、社会公益类。第一种情况是完全为社会为国家提供公益服务，其工作内容直接关系到国家的经济建设和人民的生命安全，不但要全额拨款还要随着经济的发展加大力度，保证其持续健康发展。第二种情况是社会效益和经济效益并重，但以社会效益为主。有一定的经济收入，经费自给一部分，其余部分靠国家财政补贴。
3、服务类。强调社会效益的前提下，经济效益比较明显。经费完全能够自理。
从前文提到的中国气象部门承担的任务可以清楚地看出，气象事业单位中，关于天气气候变化和气候资源的保护、利用等方面的基础研究，特别是近几年气候异常广泛引起各国人民和政府的普遍关注，事关一个国家甚至整个世界的发展，对全社会具有重大意义，但直接经济效益不明显，显然应该属于第一类；关于向各级政府、部门和广大人民群众提供的公益气象服务，指导趋利避害和防灾减灾，保护生命和财产安全，应该属于第二类中的第一种；关于向生产企业和营利性公司等单位以及一些有特殊要求的公民个人提供的气象科技有偿服务，取得了一定的经济收入也相应增加了额外的人力物力投入，有的收取的费用基本上是成本补偿，明显不能维持此项工作正常开展，部分依靠国家事业经费补贴，仍以社会效益为主，属于第二类中的第二种情况，有的收费较高，经济效益明显，应该属于第三类；气象部门开展的综合经营项目，严格来讲不属于事业单位的一部分，而是直接参与市场竞争的企业组织。
一个单位的内部构成过于繁杂，承担的任务和目标取向差异较大，很难确定其合理定位，而且也不可能有效地实现分散的目标取向。对事业单位承担的社会职能进行重新界定，无疑成为本次事业单位改革的一项重要内容。制度创新显然要涉及部分人员的利益分配问题，困难和阻力随之接踵而至。一刀切和统一模式在一定程度上可以起到减小困难，化解矛盾的作用，但脱离实际情况、盲目地照搬照抄反而会带来新的问题。就中国气象部门目前的实际状况来看，庞大的气象队伍和组织机构全部定为需国家财政支持的事业单位，经费统包统揽，对目前财政能力有限的中国政府来讲显然是很不现实的；反过来，按照三年减完全部经费，实现自收自支的改革办法，将其完全推向市场，无异于放弃这一国家功能，最终将会被国外气象服务机构所吞并，也是不可取的。权衡利弊，笔者以为，中国气
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减少由于自然灾害带来的风险损失，从而使客户获得更多的经济利益。该公司1988年创建于美国加洲的斯坦福大学，并加盟摩根集团。目前公司在北美和印度新德里拥有五个分公司，在新加坡、英国伦敦和澳大利亚悉尼设有代表处，还准备在香港、北京、日本东京和瑞士的苏黎士开设代表处。职员总数300左右。1996年被评为全美第40个发展最快的公司，已在12个国家拥有250多个与金融、保险有关的主要客户。RMS开发的“保险、金融投资风险评估系统(IRAS)”，为全球的保险商、再保险商和金融机构提供由于地震、台风、洪水、龙卷风和冰雹等自然灾害带来的金融风险的量化评估和管理。1995年12月阿姆斯公司董事长Terry Van Gilder和副总裁董伟民曾访问中国气象局，确定与国家气象中心共同开发中国台风评估模式。该公司关于中国保险业所面临的财产保险风险的分析认为，中国自然灾害（地震、台风、洪水、火灾）带来的风险很严重，但保险业对风险的认识不足、缺乏根据不同的风险确定承保率的经验、承保能力不足、再保险价格高，同时认为中国市场巨大、业务快速增长，作好风险评估就有可能在市场中占有先机。
(3)美国天气频道(The Weather Channel)：隶属于具有百年历史，以报纸、杂志、电视、卫星传送等多媒体传播为主的美国地标(Landmark)传播公司。成立于1982年，总部设在佐治亚州亚特兰大市，现有雇员350名（其中气象专家65名）。提供的主要产品有：当前和未来天气状况、卫星和雷达回波图象、驾驶状况、恶劣天气报道、滑雪状况、空气质量报告、闪电、花粉报告、紫外线指数、火警报告等。该频道为全国性电视有线网，服务范围超过6000多家有线电视系统，在美国拥有6800万有线电视用户，收视率达50%以上，1994和1995年的有线电视网的排名均位于第四位，。天气频道的国际业务已涉及欧洲的德国、英国、法国、荷兰、比利时、瑞典等12个国家和拉丁美洲的墨西哥、巴西、阿根廷、智利等21个国家。天气频道公司为进入中国市场，1996年以来二次访问中国气象部门，欲以上海市争取气象电视频道为契机开展合作。 3.以公益为基础兼营商业化：英国、法国和澳大利亚
英国气象局既开展公益服务也搞商业化服务，同时也鼓励私人公司从事商业性气象服务。据1997年的资料统计，英国气象局所有经费来源中，商业性服务占13.2%、民航为22.1%、防务为38.3%、各类基金和研究经费占26.4%。英国气象局内部专设有一个商业服务部，具体负责与气象有关的销售、市场、产品发展、生产和服务供给。英国气象局的开展服务的主要行业为：农业和森林，建筑和民用工程，零售流通和制造，政府和公共部门，教育单位，煤气、电力、燃料和能源、娱乐和旅游、媒体（电视和电台）、沿海工业、出版和流通系统、运输（陆地、海洋、航空和内河）以及公众等。
目前英国气象局与国外开展合作主要有BBC世界服务电视、向瑞士TV提供数据和产品并负责培训）、在西班牙和奥地利开展气象服务商业咨询和商业培训等等。英国气象局一直在积极与中国气象部门寻求合作，1991提出在商业化服务方面为我国提供咨询、培训，共同为农业、建筑业和亚洲沿海地区工业提供气象服务，以及在气象导航领域进行合作的要求。后经多次磋商，双方同意把气象
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导航做为首选项目，确定由北京全球气象导航公司与英国气象局开展合作。
法国气象局下设商业化服务中心，气象局61%的经费来自政府拨款、25%的经费来自民航服务、14%的经费来自商业化服务。1996年收入约为2亿1千万法郎。
澳大利亚的气象商业化服务发展较快，目前有各类私营气象服务公司49个，其中外国公司3个。为规范气象服务市场，澳大利亚气象局制定了私营气象部门的经营政策，规定所有私营气象机构必须遵循三个原则：即WMO气象资料和产品免费和无限制交换的原则；1958年制定的气象法；不得在澳气象局专有的基本气象服务、天气警报、民航和防务以及国际义务等方面开展活动。澳大利亚鼓励私营部门开展公众、专业气象服务及咨询服务。其对私营气象公司的管理与其它国家有所不同，申请开办私营气象公司无需进行资格审查，只要在气象局进行登记即可。作为国家气象部门的澳大利亚气象局，担负管理职能的同时开展多种气象服务。一种是免费的，主要是提供基本气象资料以及通过公众传媒对外发布天气预报、天气警报；一种是补偿性收费，只收取成本费，比如如对一些政府部门开展的服务；还有一种是为各行各业提供的特殊气象服务，完全按商业利率标准收费。其中前两种服务通过国家气象部门提供，而第三种服务则是由澳大利亚国家气象局的特殊服务体（SSU）承担。
澳大利亚特殊服务体( Special Services Unit)：总部设在澳大利亚气象局（墨尔本），分别在悉尼、佩斯和布里斯班设有三个办事处。1990年刚成立时只有5人，在以后的三年中一直是亏损的，由局里的贷款维持，1994年以后略有盈余，1995－1996财政年度收入达300万澳元。目前总部工作人员12名，还有13人分别工作在三个办事处。在特殊服务体提供的各类服务产品中，实时信息和非实时信息差不多各占一半。除了在国内开展商业化服务，服务体还积极参与国际项目竞标。为了避免特殊服务体与私人气象公司之间的不平等竞争，澳大利亚气象局规定特殊服务体要以商业服务收费方式为用户提供服务，不允许随意压低价格。特殊服务体的收入要上缴财政，人员工资则全部由气象局提供，实际收入与局内同类人员一致。这样做当然不会因分配引起局内人员的不满，但从某种程度上影响了服务人员的积极性。同时由于当年特殊服务体的收入是政府确定次年财政拨款的一个依据，因此特殊服务体认为每年的收入要保持一定的增长，但幅度不能太高。这也是澳大利亚特殊服务体与其他商业化组织相比发展较慢的主要原因。
近年来中国社会主义市场经济迅速发展，气象服务市场的潜力很大，国外气象服务公司对此看好。实际上国际气象商业化服务已进入中国市场，如海洋导航、石油平台服务等，而我们也将与国外气象公司面临直接的竞争。可以预见，随着中国对外开放的不断扩大，外国气象服务公司和部门将会更加深入中国各个市场领域，同我们的竞争必将愈加激烈。
(五)中国气象专业服务发展思路
市场经济是人类迄今为止发明的最有效率、最为神奇的经济制度。比起任何人和企业、个人或政府机构来说，都更能反应生产的供应和需求状况，市场具有极强的竞争性，而哪里有竞争，哪里就有好的结果。美国学者保彻丁·鲍沫罕在
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1982年对公共与私人间的服务性行业作过一个比较，其中根据美国会计公署的研究美国气象局开展气象合同服务的成本比私人公司高50％。从世界发展趋势来看，气象服务商业化也是势在必行。改革开放以来，尤其是提出建立社会主义市场经济新体制以来，人们对经济现象、经济规律的认识逐渐走出了“姓资姓社”的怪圈，“三个有利于”标准使人们的思想获得了巨大解放。因此，放开手脚、理直气壮地推动专业气象服务向商业化方向发展，符合专业气象服务发展规律，专业气象服务必将得到质的飞跃。但是中国目前的现实状况决定了气象科技服务只能以商业化为目标，暂时采用一种过渡形式。
1、商业化所需的气象服务市场尚未形成。
一个完备的市场至少需要充足的供给和消费以及充分的竞争，但中国目前的气象服务市场还不完全成熟。
首先是供给方面。前文已经提到，在收益较大的气象服务项目中，公众气象服务和气象服务的附加增值部分站了很大比例，而非常专业的气象科技服务产品相对不足。在全部市场交换的产品中，主要集中在天气预报产品上。以重庆和大连，在开展的天气预报情报、气候分析应用、大气环境评价、农业气象类专业有偿服务中，1990年，重庆天气预报类共2373项，其他类125项，大连分别为2406项和12项13。
其次是消费方面。消费气象产品的目的主要就是“趋利”和“避害”。气象产品的消费具有很强的社会性，消费主体覆盖整个社会，包括政府和职能部门、企事业单位以及社会公众；既可以作为生产消费也可以作为生活消费，具有完全意义上的社会普遍有用性。其消费量从理论上讲应该满足市场经济的需要，但是由于消费的风险性和间接性，在现阶段的中国尚不具备气象服务商业化所需的社会消费量。引起大气环境变化的因素异常复杂，现阶段的大气科学水平还不能完全探究其中的奥秘，尽管准确率不断提高，但总存在一定程度的不确定性，从而会带来一定程度的无效消费甚至于负效益消费。同时气象信息产品不是作为生产资料直接进入生产过程，而是作为一种辅助信息参与生产，需要占有者再投入人力、物力和财力，改变自身行为，信息的功能才能发挥，客观上对消费者要求一定的决策水平。因此目前中国的气象产品消费主要集中于无偿使用的公益服务范畴。
最后是竞争。充分的竞争是一个自由市场存在的基本条件，一个没有卖者竞争的市场是垄断性市场，气象服务市场的垄断性是由中国现阶段有效需求不足和气象信息产品生产的巨额投资所决定的。气象信息产品的效用取决于气象信息的准确和及时，而准确的采集、加工、传输需要立足于现代化、科学化的基础设施之上，需要巨额资金投入和高科技人才群体，没有哪一个私营机构可以在相对较短的时间内完成这项任务。目前我国尚未象日本等国家那样，建立完备的气象基本业务支援制度，也没有开放市场，这样必然限制着投资者，从而限制着竞争者 13
黄宗捷、蔡久忠：《气象经济学》，四川人民出版社，第149页，1994年8月。
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插足其间。
不言而喻，所有这些因素都将在一个长时间内存在并发生作用，中国的气象服务市场还将在一个长时间内以垄断市场的形式存在。
2、适度开放，引进竞争，主动构建完备的市场
气象可持续发展，就是要合理配置、充分利用气象部门内部的各种资源，使其发挥最大效益，为气象事业的发展提供良好的环境，使气象部门的综合实力能够不断增强和提高，从而适应国民经济增长、社会发展和人民生活水平提高的需要，就是要建立和完善与社会主义市场经济相适应的气象事业发展的运行机制，改变过去单纯用指令性计划配置资源的方式，将气象事业中能与市场经济接轨的部分，转变为主要由市场机制来调节，同时重视发挥气象现代化的效益，挖掘潜
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力，提高素质，技术革新，节约消耗，降低成本，提高效率。同时随着改革开放的逐步深入，我们还面临参与国际气象服务市场竞争的问题，如果不重视发展和效益，在国际上也难有立足之地。但是，如果目前一步到位，将气象服务完全推向市场，不仅不能达到预期目的，反而无异于放弃这一部分。当务之急，应该适度开放气象服务市场，引进竞争机制，积极构建气象服务商业化所需的市场。为此，中国气象局也已经提出“在某些经济相对发达，专业气象服务基础较好的地方，实现专业气象服务商业化的条件相对成熟。要积极争取在这些地方首先突破，以点带面，全面推进”15。
增强专业气象服务竞争能力和自我发展能力，重要的是克服计划经济体制下形成的旧观念，树立市场经济的新思维，向气象商业化服务方向发展。目前一些省（区、市）气象部门相继成立的具有相对独立组织形式的服务实体，为解决专业有偿气象服务存在的问题提供了很好的途径，但这只是专业气象服务适应市场经济迈出的第一步，如果实体的运行机制等方面只停留在事业单位的作法上，不向商业化方向发展，则实体依然会被新的困难和矛盾困扰。去年，江苏省气象局顺利完成了企业机制转换试点单位－扬州市蓝天通讯工程公司的转制工作，按照国家有关规定进行清产核资、界定产权、清理债权债务、评估资产，由法人股（扬州市气象局、江苏省气象局）、职工个人股（包括科技股）共同组建了股份合作制企业－扬州市蓝天通讯工程有限责任公司。该公司自1989年创办以来，逐步建成为集生产、销售、科研、服务于一体的科技含量较高的经营实体，但在发展过程中同样存在缺少多渠道融资、国有资产保值增值疏漏、分配大锅饭等问题。股份合作制是中国在改革实践中创造出来的一种具有中国特色的新型企业组织形式，融合作制和股份制为一体的一种企业制度，企业职工既是劳动者又是出资者，使劳动合作与资本合作有机地结合在一起，使产权主体自觉关心资产的运营效果，提高劳动者的积极性和创造性，提高资产的运营效率。公司采用股份合作制后，由扬州市气象局控股，但不参与经营，一切经营活动由公司决定，真正实 中国气象局“气象事业适应和实现两个根本性转变的对策研究”课题组论文汇编，第3页，1998年9月。
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中国气象局气象服务与气候司：气象服务改革的成功范例。 ·24·
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现了独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展。
体制的转变固然是变革不可缺少的，但仅仅依靠这些并不能达到尽快市场化的预期目标。基本业务系统的技术支持、专业产品的开发制度以及与之相关的现存问题和矛盾（见第一节“主要困难”）的解决与克服都是不可少的。同时在一些比较成熟的领域引导和鼓励私人开展气象服务工作，通过竞争共同提高服务效益。
二、基本气象业务系统（包括决策气象服务和部分公众服务）应由国家财政支持并根据社会发展适度增加
基本气象业务系统承担着基本气象信息采集、传输、加工、分发和基本研究任务。本节将从政府基本职能和解决公益物品有效供给的角度，对基本业务系统列入国家财政拨款进行理论分析，同时针对普遍存在的公有部门（包括行政机关和事业单位）效率低下问题，顺应重塑、重理的改革潮流，探讨在公有部门内部引入企业管理精神，为基本气象业务系统的发展提供变革思路。
(一)政府的职能
回答基本气象业务系统应不应该由国家财政拨款这个问题，首先要搞清楚政府的基本职能，也就是政府应该干什么。就拿我国政府机构改革实践看，如果从1950年政务院成立人事部，1952年增设国家计划委员会算起，中国的政府机构调整或者说改革，已经断断续续搞了几乎半个世纪。几多“精简”，几多“加强”，导致了多次机构设置的“循环”。至于涉及一两个部委的“微调”就更多了。究其根本原因还是认识尚没有解决问题，致力于撤销、合并、调整，并没有真正从职能上进行改变。
今天人们对政府作用的重新关注是因全球经济中一些引人瞩目的事件引起的，全球经济一体化和民主的传播使得专制的和反复无常的行为余地变小，技术变革使市场得以发挥更大的作用。政府与市场的作用、“大政府”和“小政府”的优劣等话题是当代经济学家和行政学家研究的热门，根据不同的理论和各自的出发点、研究方法不同，得出的结论也不相同，可以说是百家争鸣、百花齐放。
市场失灵理论认为，市场不是万能的，当存在公益物品、外部效应以及需要进行收入再分配时需要政府的干预。政府失灵理论认为，市场不是万能的，政府更不是万能的，政府的失灵比市场的失灵更大，而市场失灵的原因往往是政府导致的。因此，市场失灵并不是政府干预的充分理由。关键还在于为市场创造适当的基础性条件，完善市场制度，而不是轻易采取政府干预。这种争论在西方是存在的，在国内也同样存在。16但有一点是大家公认的：无政府是根本行不通的。历史也已经反复证明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的，没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。政府的有效性与精明强干并不是一回事，精明强干在指国家时，是指有效地实施并推动集体行动的能力， 毛寿龙：“政府与市场：干预更多还是更少”，《公共论丛：自由与社群》，三联书店，1998年。
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包括维持法律秩序、建立公共基础设施等等。而有效性是指利用这些能力以满足整个社会对这些物品需求的结果。一个政府也许精明强干，但是如果这种能力目的发生偏差，不是用于社会利益上，那么它就不是很有效的。关于有效政府，笔者更倾向于世界银行的客观政府职能论。《1997年度世界发展报告：变革世界中的政府》一书指出：一个有效政府的第一项职责就是做好基础性工作，包括五项主要任务：1、建立法律基础；2、保持非扭曲性的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；3、投资于基本的社会服务与基础设施；4、保护承受力差的阶层；5、保护环境。从前面提到的气象部门的任务不难看出，在加强基础研究、免受自然灾害、保持经济稳定以及提供基本服务、保护环境方面，气象部门中的基本业务系统、决策服务和公众服务承担着非常重要的任务和发挥着重要作用。这些功能是一个有效政府必不可少的，因此，应该理所应当地将基本气象业务系统纳入政府系列，由国家财政全额支持。
(二)应用公共经济学中公益物品理论分析基本业务和公益气象服务应由国家承担
公益物品（Public goods）是现代经济学对一类物品或服务的概括，含义很广，不仅指有形物品也包括许多“无形的物品”。根据公共经济学基本原理，典型或
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纯粹的公益物品有如下两个特点：
首先，它在消费上具有非排他性(non-excludability)，或者说是不可分的，或者说具有很高的排他成本。对于任何一个消费者i来说，他可支配的公益物品的数量Xi就是该公益物品的总量X。反过来，公益物品的总量X就是任何一个消费者所消费的量。
X＝Xi
其次，公益物品的消费具有非竞争性，也就是说公益物品每增加一单位的消费，其边际成本为零。每增加一个单位的公益物品的供给，不需要增加生产一个单位公益物品所需要的成本。。
基本气象业务系统中的主要信息产品—基本气象资料和基础气象科研成果气象公益服务产品，其消费的非排他性和非竞争性是显而易见的。就公益气象服务产品来说，经过气象科技人员的辛勤劳动制作出一个城市或地区的天气预报，通过各种途径进行传播，一个单位或者某一个人根据天气预报对自己的行动或措施作出决定，也就是对天气预报的消费，并不妨碍其它单位和个人对同一份天气预报的使用，增加一个单位或个人并不要求增加天气预报产品供给量的边际成本，即每增加一个单位的消费量其边际成本为零；反过来，减少一个人的消费量，也并不导致边际成本的减少。同时，每一个单位或使用者的消费量（一份天气预报）实际上就是所有单位和个人的消费量（同一份天气预报）。
公益物品的这两个特性，使得公益物品的消费是不可分的，也就是说它不可能界定产权，从而也就不可能为市场竞争提供财产权的条件。这时，只要市场是 17
李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年7月。
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充分竞争的，不存在任何垄断，市场经济就不能够充分地使有限的资源实现最优配置，也不能促使人们节约使用有限的资源，更不能促使人们去开发新的资源。
公益物品的非排他性和非竞争性表明，要界定公益物品的产权具有很高的甚至难以计量的私人交易成本。一个政府花费了大笔财政预算，提供了准确及时的气象预报，这时要把接收和应用局限在部分人里，是非常困难的，除非设置电视或广播锁定关卡，限制报纸发行范围和发行量，不让他人随意接收和阅读。这实际上代价很大，并且也不值得。因为一旦有了较好的预报产品，增加一个人的消费量，其边际成本为零，而要实现排除一个人的消费，则要花费庞大的财力，显然很不值得。
以上分析可知：基本业务系统和公益气象服务产品当属公益物品，而且其产权难以界定。既然如此，其收费问题随之而至，因为与私人物品相比，其价格的确定要困难得多和复杂得多，具体主要体现为以下几方面18：
1、收费的两难选择
两难选择的基本结论是，不收费会导致过度消费（中国许多公共部门中的象征性收费的最终结果与此类似，特别是边际成本MC>0的部门中，过渡消费的直接结果是国家财政补贴逐年增大，如全国的房租收入仅为边际成本(MC)的1/4，国家用于这方面的补贴每年高达60多亿元。）19，发生滥用天气预报和气象资料现象，同时使用者会提出各种各样的需求，而收费会增加一块交易成本，并且会导致消费不足。部分征税和部分收费的办法不是一个最佳方案，正如伯德所说，征税会“造成自身资源配置缺乏效率”。20此外，在征税过程中我们无法向消费者说明所征税款的具体用途。
2、成本估价
对于私人物品，成本的估价是通过市场同类产品的相对价格指示出来的。而公益物品是一种非选择性交易的公共消费品，他没有一个可供类比的相对价格，因此也不具备一个可供评价的竞争性成本。在这种条件下，价格就缺乏制定的客观依据。非常简单的一个问题，一份城市天气预报价格应该为多少？回答起来异常困难。在现实生活中，人们可以按照各种要素（人员工资、原材料消耗、组织和管理成本等等）价格拼凑一个预算成本，但在没有市场竞争的外在压力下，就不可能产生压低成本的内在动力。
3、非营利性的社会综合目标
价格就其本身而言仍然是一个衡量经济效率的指标，但公益物品要考虑的绝不仅仅是一个经济效率问题，人民群众的接受能力、社会安定等等一系列问题都要顾及。比如说我国长江流域1998年发生的特大洪涝灾害，在长江大堤面临严峻考验的关键时刻，降水时刻危及着国家财产和人民群众生命安全，准确的天气 1819
李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年7月。
张卓元：《社会主义价格理论与价格改革》，中国社会科学出版社，1987年，第152 《发展管理中的定价政策》，中国财政经济出版社，1988年，第366页。
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预报是各级领导科学决策的重要依据，如果此时完全按照供求矛盾和经济规则确定天气预报的价格，恐怕哪一个政府都支付不起，他完全可以任意抬高价格。但是因为意义特别重大，根本不能讨价还价，即使不提供费用，天气预报也要照常作。
总之，公益物品所具有的特性和定价之困难决定了紧紧依靠市场是不能有效供给的，这是由人们喜好“搭便车”、“占便宜”的行为特征引起的。提供公益物品的成本费用是一定的，可以由私人组织生产，但问题在于谁来付费，谁来购买，经济学家曾设想了很多办法来解决，但迄今为止最“经济”也最通行的办法还是由政府提供，这也是政府作为公共机构的一个基本职能。气象事业单位所取得的社会、经济和生态效益是巨大的（据测算，随着气象现代化建设的逐步推进和气向服务能力的不断提高，国家给气象事业的投入与气象服务取得的社会经济效益比在90年代初达到1:40），但是又难以直接用货币形式来衡量和实现。所以说对于气象部门中的基本业务系统和公益气象服务部分，应该纳入政府系列。正如中国经济学家戴圆晨曾在《中国青年报》上所讲：中国实现社会主义市场经济后，不能把所有的事业单位全部推向市场，象气象部门这样的为社会服务的单位应当得到国家的扶持。
(三)提高基本气象业务系统（包括决策服务和公众服务）的效率
根据福利经济学的理论逻辑，提供公益物品是政府的天职，尤其是纯粹的公益物品以及政府垄断的领域，如国防和治安。但是事实表明，市场在公益物品供给上的理论上的失灵，并不意味着市场的彻底无能；政府垄断国防和治安，也并不意味着政府就能够有效地提供国防和治安。政府、市场的共同努力，才是解决公益物品有效供给之道。纯粹公益物品是如此，非纯粹的公益物品更是如此。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《重塑政府》一书，系统地总结了美国各级政府近二三十年内吸收企业家精神改革政府的实践，提出了十条改革思路：从划桨到掌舵；从服务到授权；从垄断到竞争；从规章到使命；从投入到效果；从官僚到顾客；从浪费到收益；从治疗到预防；从集权到分权；从计划到市场。虽然这些理论和对策有的可能并不适合中国国情，但思路和用企业精神改革公营部门的现实对策，对提高中国的事业单位效益和效率问题很有意义。
就我国气象部门而言，承担行政管理职能的国家气象部门应该建立与市场经济和现代企业运行相适应的管理体制，真正实现事企分开，将自主经营权、人事管理权下放到位，只负责监督和法制管理，依靠市场特有的资源配置和效率实现功能，促进服务产品质量和服务水平的提高。首先是管理制度。目前对现存气象服务实体管理多为服务性质，从组织技术人员开发服务产品、谋划发展战略、筹集发展资金到人员、财务管理等等。转变管理方式，让他们自我管理，激发创新精神，主动参与市场竞争，增强发展能力值得提倡。同时随着卫星通信系统的投入业务应用，全国气象资料共享已经不成为问题，同一地域内常规气象产品的制作和服务能否开展多家（省与省或市与市的气象事业单位之间）经营，在资料处理、预报产品丰富程度、准确率等方面展开竞争，值得进一步探讨。当前至少是公众气象服务可以适当放开，主动打破部门垄断，以法律和政策进行约束，允许
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集体或私人开展商业性经营，提高市场适应能力，为科技服务完全商业化积累经验。比如说电视天气预报和气象信息电话答询，基本要素天气预报在国家财政支持下由气象部门制作和无偿提供，经过资格认证的一些组织可以进一步深加工，利用自己开办的一些媒介开展公众服务，在传统公共领域创造竞争环境。
其次是人事制度。克服传统的录用缺乏灵活性、分类复杂、晋升很少与绩效有关、讲求资历现象，根据绩效支付报酬、根据绩效而不是资历提升和解雇等。
最后是预算制度。计划经济体制下注重的往往是投入，而不是结果、效果，并且在很多情况下，结果越坏，得到的投入反而会越多。给许多单位和个人错误引导。应该让一个单位拥有更多的预算支配权，激励每个成员节约资金、可多腾出一些人力财力用于对新方法、新思路的试验工作。同时有关部门不能因节约和创收而减少预算。可用节余和积累作为创新资本。
当然本文只是对有关体制和政府经济学的有关问题进行探讨，实际运作当中，与行政学、管理学中的人文管理、管理心理学、激励理论等方法结合运用，相信会取得意想不到的效果。
(四)承担政府行政管理职能，加强行业管理
尽管气象事业单位的主要任务是气象服务，但担负着气象行政管理职能，目前气象部门的行政管理内容局限于内部管理和依据《中华人民共和国气象条例》对民航、盐业等气象台站实施的行业管理工作。部分省份已经陆续出台一些更加细致的实施办法和关于某一气象专业部分的地方法规或规章，依法行政、依法管理的任务日益加重。
改变计划体制下形成的人治色彩浓厚的管理方法，加强法制建设，依法行政、依法管理是中国政府行政管理所致力的发展方向。加快制订和完善气象法律、法规和气象业务技术规范、规程等，充分发挥法律、法规的引导、规范、服务和保障作用，逐步形成以《气象法》为主体的由气象行政法规和地方性法规、规章以及部门规章、技术规范组成的结构合理、层次分明、覆盖面广、相互配套、执法机构健全、高效有力、监督及时的气象法制体系，实现依法管理，同样是体制变革的重要内容。
随着国内法制建设步伐的加快和气象服务市场的开放，竞争日益激烈，规范市场行为和保护合法权益的相关法规必然随之出现，立法数量逐渐加大，立法和执法公正问题自然值得引起注意。法制体系的完善过程中，一种非常不利的现象就是利用立法过程作文章，将一些有利于某一利益集团的有失公正的内容写入了有关法律或法规，把利益侵占合法化。气象服务单位隶属于气象事业单位的体制，极易产生立法不公和执法偏差。因此，大力推进气象服务商业化也是气象部门更好地实施行政管理职能的内在要求。
综上所述，基本气象业务系统经过精简，列入全额拨款的事业单位，有着充分的理论依据。从世界各国的情况看，除了全球唯一实行气象商业化的新西兰（即使新西兰实行全部气象商业化，政府也是最大的气象服务用户，其经费的70％左右来源于财政）以外，基本气象业务系统全都由政府财政支持。因此在即将全面展开的事业单位改革中，将气象部门基本业务系统列为国家支持的事业单位，通
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过改善内部管理和适当的组织、制度创新，提高效率，进一步加强法治建设，依法行政，规范气象服务市场。不失为正确决策。
三、基本业务系统与商业化气象服务关系的协调
由于天气－气候形成过程在科学上的复杂性和全球范围内的相互依存性，气象已经成为各科学领域和人文领域中最固有的国际性领域之一，被誉为国际合作的出色范例。其规模效益性质日益明显。因而相关做好气象机构之间的关系协调至关重要。随着我国气象服务商业化的逐步展开，必然会遇到基本业务系统与商业化气象服务之间的协调配合问题。鉴于我们商业化气象服务起步较晚，吸取国外经验，必然可以少走弯路，进而减少试验成本。
尽管气象信息产品的准公共商品属性已经逐步为世界各国所接受，但各国的具体情况不同，制定的商业化气象服务政策以及气象信息产业政策也就不同。目前以美国为代表的一方，以及以西欧各国为代表的另一方，气象信息产业政策的差异很大，造成近年来在制定各方一致、共同遵守的气象资料和产品国际交换政策及具体方案时出现尖锐冲突。全球范围内跨国气象商业性服务在不同程度上损害了提供气象资料和产品的国家的利益，使资料和产品免费和无限制交换原则面临着严重的挑战。然而，气象资料及产品的免费和无限制交换原则是世界各国气象事业赖以生存、发展的基石，是世界气象发展的重要经验。离开这一点，全球的、区域的和国家的气象预报以及任何形式的气象服务都无从谈起。中国作为WMO（世界气象组织）的主要成员国，必须保证贯彻执行世界气象组织的交换原则，巩固各国气象部门气象业务赖以生存的基础，否则后果将是灾难性的。
80年代以来，全球变化引起各国政府关注。对全球环境及气候变化问题的研究需要全球气象资料的广泛的交换。如何保证科教部门获得所需资料，研究气候变化及其可能的影响并提出科学的对策建议需要有政策保障21。世界气象组织对开展气象服务工作提出了明确要求：气象服务的公共商品属性仍应是第一位的和根本的，气象服务的开展应遵循如下3个原则：（1）为满足防灾减灾和可持续发展的需要，应免费及无限制地向全社会（包括国内、国际）提供相应的气象服务。（2）气象信息开展商业化服务，要以不损害第一原则为条件。（3）要保护发展中国家权益，发达国家要给予发展中国家帮助22。
世界气象组织的基本原则规定了气象服务对基本气象系统的义务，但没有涉及基本业务系统对商业化气象服务的技术、资料支持问题。因为我国气象商业化服务起点较低，而且原则要求的保护发展中国家权益往往得不到落实，所以对服务的支持问题在我国显得尤为重要。除了前文提到的根据实际情况逐步开放市场，保护气象服务业以外，大力推进服务机构的市场适应能力，积极探索合适的业务支持办法更为重要。应该组织专业技术人员对开展服务所必需的基本气象信 21
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息进行确定，充分利用现有的通讯传输手段，力争达到准确快速丰富的传递目的。同时，利用国家气象部门现有的人员技术优势，多渠道筹集资金，采取公私合营的办法开发适销对路的气象服务产品，也是我国目前基本气象业务系统支持服务发展的现实内容。
四、气象部门与其开办的综合经营单位逐步脱钩
全国气象部门从80年代初开始兴办产业，开展综合经营，实在地讲增加了一定收入，弥补了部分事业经费的不足。但从整体上看，发展很不平衡，投资渠道和资产管理混乱，规模小而散，效益较低现象普遍存在。气象部门内部经营的一些与气象没有关联的公司、企业，本身就是市场经济的产物，成立之初至今一直试图通过市场调节配置资源、提高效益，从长远和发展的眼光看，目前的管理体制只能是一种过渡形式，不能长期存在。
首先，内部分配问题。当初国家允许事业单位搞创收的基本依据之一，就是提高职工的福利待遇，但有些单位实践效果并不如愿，创收人员富了，而一心扑在工作上的的人却还是受穷，出现了单位内的分配不公，打击了工作人员的积极性，影响了正常工作的开展。
其次，体制问题。气象部门开办的产业项目并没有与单位脱钩，从经济学角度看仍为公营，气象部门与产业项目形成“父子关系”，父爱主义使得经营者不存在破产压力，因而效率较低，甚至出现富了个人、穷了单位、亏了国家的不正常现象。传统观点认为由于市场经济存在着波动性，私人投资效率会随着市场周期的波动而忽高忽低，为此，客观上需要一个计划来指导企业的投资方向，主张公共生产比私人生产更有效率。这一观点在发展中国家以及大型投资项目的评估中仍具有一定的指导意义。然而，目前各国经济学家对计划的作用越来越多地持怀疑态度。现实生活中为什么发生偏差，一个关键的问题可能要归结为公共经营（效率、公平）和主体动机（经济利益）之间的\离心\作用所产生的效率损失23。
在组织动机方面，公营部门与私人企业存在两个本质区别：⑴前者不考虑倒闭问题，一切由单位兜着；⑵因此，对竞争者的挑战不屑一顾。而这两者对后者恰恰相反。破产是经济运行的必要机制，也是优胜劣汰的自然法则。在中国传统的公有制体制下，形成了整体的大锅饭体制，经营不善现象可以无限扩张，任何一个企业都不会被淘汰。由于不存在倒闭问题，竞争自然也无从谈起。公营部门没有这些，效率降低是显而易见的。
最后，产权问题。事业单位开展综合经营的投资基本上来源于单位投入，也就是国家财政，而这些资本的使用权和效益分配权往往则归属于一个小团体，一旦发生责任纠纷则互相推诿，责、权、利不清，国有资产保值增值疏于规范。
因此气象主管部门应该采取措施，与所办综合经营项目逐步脱钩。首先要转换管理机制，主管部门对企业的管理要从行政管理转向以经济管理为主，政企、 23
李军：《中国公共经济初论》，陕西人民出版社，1993年7月。
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事企分开，所有权和经营权分离。通过规范资本金管理和健全企业财务制度对企业资产保值增值加强监督。采用现代企业人事管理制度，给予用人自主权。促进效益提高。
其次要转换投入机制（包括人、财、物、技术、资源等无形资产和有形资产的投入）。建立并优化对高新技术产业的重点支持，对非经营性资产转入经营性资产的要规范为资本金进行管理。
第三建立与市场经济相适应的分配机制。在分配政策上与原来的气象事业单位脱钩，打破传统的“大锅饭”制度，实行工效挂钩、效益工资加奖金的分配办法。
最后，经过几年的努力，气象事业单位与综合经营企业脱钩，将投入的各种资产进行科学评估，逐年收回或以入股方式只在经济上存在关联。
结 语 结论及需要进一步研究的问题
到此为止，本文已经对中国气象部门的任务、现状和部门努力解决困境的行为效果作了评述，并对进一步深化改革进行了理论分析。通过分析可以得知：
1、我国气象部门的发展渊源流长，是以保护人民生命财产安全和为经济建设服务为宗旨的基础性社会公益事业，承担着气象探测、信息加工分析、气象服务、人工影响天气和基础研究五项主要任务。通过广大气象工作者长期不懈的努力，科研成果倍出，探测、预测现代化水平和准确程度不断提高，气象信息传输更加快捷，气象服务效益日益显著，总体处于世界中等偏上水平。
2、计划经济体制使饱受创伤的旧中国迅速发展起来，当然也包括气象部门，但发展到一定时候开始暴露弊端。表现在气象部门就是管理的死板和缺乏创新，机构分散、队伍庞大、资金短缺。气象服务产品数量不多、质量不高，服务实体与事业单位脱钩困难，服务市场混乱。其它行业的现代化水平也在某种程度上制约着气象服务的进一步发展。
3、改革开放以来，气象部门为克服困难作出了一系列努力，通过建立双重计划财务体制、开展有偿服务和依法管理气象服务市场，缓解了经费不足的根本问题，但同时制造了地方和部门的“博弈困境”和整个社会的福利损失。究其主要原因，非体制问题莫属。一个独立部门承担着基础结构、社会公益、服务三种社会职能，目标取向兼顾社会和经济效益，最终结果只有“囫囵吞枣”，都不能有效实现。要从根本上解决问题，“公”“私”分明不失为首选目标。将对公民个人和对国家总体规划与发展带来重大社会与经济效益，以社会效益为目标取向的部分作为国家基础设施，财政全额支持；能够与市场接轨，以经济效益为目标取向的另外一部分，逐步精简经费，直至商业化。
4、气象服务产品包含价值和使用价值，属于商品范畴，进入市场合情合理。但市场并不能有效提供具有公益性质的全社会受益的公益物品。从经济学角度出发，气象服务可以分为决策服务、公众服务、专项服务和专业服务，既有公益物
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品又有不纯公益物品和私益物品，前者主要由政府提供，后者自然选择商业化发展道路。
5、从世界各国气象事业发展情况看：一种为全面商业化（只有新西兰），国家气象部门包揽所有气象服务；一种为公私有别，国家气象部门只从事公益无偿服务，私人机构开展商业化气象服务；还有一种是公私兼营，国家气象部门既从事公益服务也参与商业化气象服务，但商业化服务效率不高，私人机构则只能搞商业化服务。本文认为，我国在供给、消费和竞争方面尚不具备一个成熟的气象服务市场所需的条件，适度开放，引进竞争，逐步实现有偿气象服务完全商业化，符合中国气象的实际情况。
6、气象在免受自然灾害、保持经济稳定、提供基本服务和保护环境方面具有不可或缺的作用，这是一个有效政府的基本职能。同时基本气象业务系统和公益气象服务产品在消费上具有非排他性和非竞争性，属于公益物品，其性质决定了定价、收费困难，被福利经济学划为政府的天职。但在提高公营部门效率上，市场并不是彻底无能，将市场竞争引入传统公共领域、建立以绩效为基础的人事制度和与市场经济相适应的预算制度，同样会对提高政府效率产生意想不到的效果。
7、作为一个国家不可以缺少气象行政管理机构。这一方面，气象事业单位应致力于行业管理和气象产业政策的建立，保整基本气象业务系统和商业化气象服务协调发展，保护国家利益。
这些探讨应该说都是初步的，并且只涉及到了中国气象体制如何走出传统体制的困境，如何走向市场经济时代，从而更好地发展中国的气象服务。除此之外，中国气象部门的体制变革还涉及到如何解决人员精简问题，如何为气象服务业的发展提供法律基础等问题。
对于中国气象事业的发展来说，以公益服务为基础，探索适当的商业化的道路，是最为根本的思路。但人员精简和精简人员出路安排的问题，对目前来说，也是非常重要的。如就人员精简问题来说，气象部门职工总数在70年代末已经突破6万人，到1986年底增加到近7万人，由于严格控制，1997年底减少到6万5千人。基本业务系统、决策服务和公众气象服务中的一部分，应当由国家财政支持，具有充分的理论依据，同时世界上大多数国家也是这样运作的，但是处于初级社会主义阶段的中国气象具有特殊性，队伍过于庞大，全额财政负担是财政有限的中国政府所承担不了的。反过来讲，中国气象探测仪器自动化水平较低，很多工作还停留在“手工劳动”阶段，客观上需要工作人员较多，精简人员和提高效能的双重目的具有一定的实现困难。近几年来，虽然经过事业结构调整内部分流、转岗了2万多人从事气象科技服务和综合经营，但毕竟是封闭运行，没有与全社会的改革接轨。所以说，在将有偿服务逐步推向市场的过程中逐步精简人员是唯一出路，这个过程需要多长时间？最后精简到多少人依照国家公务员进行管理？都需要进一步研究和探讨。机构规模的确定依赖于人员素质、任务多寡以及现代化设备的应用情况，要因地制宜、结合实际，在深入调查、评估的基础上，确定中国特色的气象事业单位的合理规模。
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中国气象事业的发展需要有系统的制度创新。任何一个改革不可避免地涉及到利益的重新分配问题，这也是历次改革困难的根源所在。保证气象部门改革的成功首要的问题非“正确定位”莫属。将气象部门定位国家财政拨款的事业单位，解除其内部领导和工作人员的后顾之忧，避免产生改革的抵触情绪。合理定位机构规模，逐步精简经费，激发自觉转变体制的积极性。同时，科研、人事等相关制度的创新要配套进行。建立开放的科研制度，调动社会力量，多渠道投入科研经费，促进科研成果的转化，推进气象服务的大发展。建立与市场经济相适应的人事管理制度，为精简人员、提高效能创造环境。
随着整个社会的发展，特别是知识经济时代的到来，信息服务的巨大社会、经济效益必将为精明的商家所重视，这一领域的竞争将会愈演愈烈。气象服务作为未来信息服务的一项主要内容不可避免地产生一些目前难以预料的问题。如何处理好各种关系，努力解决国家气象部门和私营气象机构之间的利益矛盾，以及在商业化活动中，各国气象部门之间的利益矛盾。作为国家气象主管部门，未雨绸谋，制定必要的行业管理法律法规和行业政策乃当务之急。包括①国家气象部门在确保防灾减灾的气象公益服务方面的责任与义务。②国家气象部门在规范和管理专业气象服务商业化中的地位与作用。③国家的气象信息产业政策。④在气象服务中各类气象机构的行为准则24等等。
应用气象信息进行经济风险决策问题。信息是一种特殊的商品，不同于一般的有形商品，其价值只有通过决策和必要的人力、物力投入才能实现。尽管气象探测、传输和加工分析技术与以前相比已经有较大进步，但还不能保证气象信息百分之百准确，仍然具有不确定性，属于决策论中的不完全信息。依据不完全信息作出的决策成为风险性决策。因为行业性质决定了与气象关系的紧密程度不同、应用信息决策水平不同，在利用气象信息进行决策时，承担的风险也就不同。比如讲，上海和北京1995年相继发布降雨概率预报，一部分省市也正在积极准备公开发布，其经济价值远远高于传统的分类天气预报，这已为国内外的理论研究和实际应用结果所证明，但其使用方法同样复杂得多，要综合考虑可选择的措施、天气概率、所需费用、后果和效益等等，对使用者的技术能力要求较高。目前我国对于气象经济决策理论及其一些基本概念都十分陌生，更不必谈应用了。所以说应用气象信息进行经济风险决策问题同样影响着中国气象服务的发展。
总之，公共经济学(或政府经济学)是一门新兴的学科，利用该学科的理论和方法，来分析中国气象事业发展的现状和存在的问题，并相应地提出发展的思路，这是公共管理学的崭新课题。本文的探讨表明，气象服务业并非是纯粹的公益物品，一部分基础性的气象服务需要国家财政投资，无偿提供，但是相当部分的气象服务完全可以通过商业化的机制来提供。在这些方面，中国气象部门已经作出了可贵的努力，但是还需要进一步的努力。本文的探讨是初步的，更加成熟的研究还需要进一步的艰苦努力。 24
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