城市道路交通安全设施工程中的“交警验收”

城市道路交通安全设施工程中的“交警验收”

作者：毛朝臣

摘要：杭州市城市道路大规模的整治，改善了市区交通状况，但大量工程至今都还没有结算完毕，建设单位与施工单位都共同指责杭州市交警支队验收的做法。笔者尝试从法律角度分析杭州市交警支队对市区道路交通安全设施工程验收的依据，分析“交警验收”工程移交的实际属性，说明有关主体对该问题认识混淆不清，实际执行中产生负面影响。

关键词：道路交通安全设施工程，竣工验收，“交警验收”，工程移交

一、引言

道路是供各种车辆和行人等通行的工程设施。根据道路的不同组成和功能特点，把道路分为公路和城市道路两大类。在城市范围内，供车辆及行人通行的具备一定技术条件和设施的道路，称为城市道路。《城市道路设计规范》（CJJ37-90）中以道路在城市道路网中的地位和交通功能为基础，同时考虑对沿线的服务功能，将城市道路分为四类，即快速路、主干路、次干路和支路。城市道路工程是重要的市政基础设施工程，在城市化（城镇化）进程中具有重要的作用，是城市可持续发展的重要环节。杭州市自2007年以来以“十纵十横”等为代表的道路整治工程，就使近几年杭州的道路交通状况有了很大的改观，但这些工程也还存在一些遗留问题。笔者在办理相关建设工程施工合同纠纷案件过程中发现，许多2007年、2008年、2009年的工程，到现在工程款都还没结清，基本上都卡在所谓的“交警验收”上，交警部门、建设单位、施工单位对“交警验收”是属于工程竣工验收还是工程移交问题，认识上非常模糊、混乱。笔者尝试从法律的角度对此作一些探讨，谨表管见。

二、杭州道路交通安全设施工程竣工验收目前做法

在道路交通安全设施工程施工合同履行过程中，许多项目的工程结算都已经五年以上了都还没有了结，建设单位拖延审计是一方面，有些项目审计结果都出来了，又说“交警验收”没通过，档案验收没通过等之类的说辞，说工程竣工验

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收还没有完成，不能支付工程款。对这问题，施工单位的许多人员也是认识不清。

关于建设工程竣工验收，2000年1月30日颁布施行的《建设工程质量管理条例》，政府对建设工程质量的监督管理方式，发生了根本性的转变。体现在竣工验收方式上，由过去的“核准制”改为“备案制”，表现为以前由政府质监机构核验质量等级发证，现在是由建设单位组织工程竣工验收和质量等级评定，确认结果后报政府（通过职能部门）备案的方式。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”明确了建设单位组织竣工验收等质量责任。

对于道路交通安全设施工程，目前杭州市的做法是，建设单位组织竣工验收，颁发竣工验收证书后，再向交警支队申请验收，并将资料移交交警支队，交警支队派人现场查勘，认为没问题了，发给《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施验收合格证书》和《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施移交协议》，接收工程。从杭州市政府官方网站公开资料看，杭州市交警支队这项职权的法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条；《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十五条；《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第三十一条。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条是规定道路建设影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工完毕后应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。从内容看，适用范围比较窄。而《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第三十一条规定，交通管理部门的权力得到扩大，在第三款规定：“新建、改建道路时，交通信号灯、交通标志、交通标线、交通监控、防撞护栏及其他交通安全设施，应当按照国家标准与道路同时规划、同时设计、同时建设、同时验收、同时投入使用。公安机关交通管理部门应当参与交通安全设施的设计审核和竣工验收，交通安全设施未经验收或者验收不合格的道路不得投入使用。”这是所有的道路交通安全设施工程都要参与验收。从该条文文意看，公安机关交通管理部门是参与竣工验收，那说明组织竣工验收的还是建设单位，公安机关交通管理部门只是参加竣工验收的一方参与者，而不是说在建设单位组织的竣工验收之后由公安机关交通管理部门再进行一次单独的竣工验收，而且是决定性的一次验收，如

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果这样，建设单位组织竣工验收就没有什么必要了。

三、杭州道路交通安全设施工程竣工验收目前做法的弊端

目前杭州市公安局交警支队的做法不但超出了法律的规定，相对于现在的竣工验收方面的制度安排，更是是一种倒退行为。2000年《建设工程质量管理条例》颁布以来竣工验收方式的改变，目的是改变之前政府监督机构（质监站）变成质量责任主体之一，反而推掉了建设单位的质量责任，不利于政府监督工作的执行，同时还失去了政府监督的执法地位。条例的施行，明确了由建设单位组织竣工验收，进行工程质量等级评定，规定了建设单位的质量责任，也摆正了政府监督机构的委托执行地位。但杭州市公安局交警支队现在的做法，却是与当初的立法意图相违背。该领域相关单位，包括交警支队、建设单位、施工单位对都对该问题认识不清，甚至建设行政主管部门也是认识不清，造成杭州市区的这些道路交通安全设施工程，建设单位并没有认真组织竣工验收工作，甚至不组织验收，只是在竣工验收证书上盖章。因为在建设单位看来，反正你交警部门还要验收的，我自己组织的又不算，你们交警部门搞的验收程序需要我提供设计、建设、监理、施工等单位签字盖章的竣工验收证书，我就按你要求提供，剩下的是你们的事情。交警部门对于自己在做的是对工程的竣工验收，还是作为日常管理部门接收工程项目，认识模糊，甚至是混淆在一起。

四、对“交警验收”的分析

从交警支队自己公布的办事指南及受理材料文本看，竣工验收、移交验收概念同时使用。一方面申请单位要提交的材料里需要设计、建设、监理、施工等单位签字盖章的竣工验收证书，另一方面申请单位要填写《杭州市道路（立交或桥梁）交通工程交通安全设施验收合格报批书》。验收通过后，最后发文是两个，《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施验收合格证书》和《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施移交协议》。这样的做法可以理解为，既有竣工验收也有工程移交两个程序，只是为了方便，把两个程序合在一起；也可以理解为，所谓的竣工验收实际上是工程移交前，接管单位的核验工作，只是在这里错用了竣工验收的概念，实际上是移交验收。就好比工程实务中把工程档案移交给城建档案馆，叫做档案验收。不管是那种情况，杭州市公安局交警支队都是不适当的行使行政权力，造成了有关民事相对人的困惑。在施工单位与建设

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单位的建设工程施工合同纠纷案件里，双方都在抱怨交警支队的不当行为，干扰正常施工合同的正常履行。

五、建设单位组织的竣工验收与交警组织的竣工验收这两种竣工验收的异同

我们这两种竣工验收的异同，

1、相同的是：两者所使用的名称都叫竣工验收，申请方提交的许多基础材料都是相同的或类似，如：施工图，设计变更单，招投标文件，中标通知，合同，工程联系单，原材料进货凭证、质保单及检测报告，隐蔽工程验收记录，施工总结，监理总结、竣工图等。

2、不同的是：建设单位组织的竣工验收，是施工单位向建设单位提出进行竣工验收的申请，文件形式是竣工报告，并且一并向建设单位提交竣工图、施工总结等竣工材料，建设单位在约定时间内召集设计、监理、施工等有关单位进行竣工验收，竣工验收通过后的结果文件是竣工验收证书。工程竣工验收合格后，施工单位将工程移交给建设单位，然后进行工程款的结算、支付。而交警组织的竣工验收，是建设单位向交警部门提出申请，文件形式是《杭州市道路（立交或桥梁）交通工程交通安全设施验收合格报批书》等材料，其中也包括建设、设计、监理、施工等单位签字盖章的竣工验收证书。验收通过后出具两个文件：《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施验收合格证书》和《杭州市道路（立交或桥梁）道路工程交通安全设施移交协议》。其结果与工程是否可以移交给交警部门有关系，验收通过后，建设单位就可以将工程移交给日常管理单位——交警支队。

六、结语

经过以上梳理，我们可以清晰的看出，与建设工程施工合同的履行有关的是建设单位组织的竣工验收，交警组织的竣工验收实际上涉及的是工程移交前的审核，与施工合同的履行没有法律上的关系，建设单位不能据此拒绝支付工程款。而目前的司法实践，虽然没有去理清两者的区别，但还是认为有建设、设计、监理、施工单位签字盖章的这份竣工验收证书证明工程已经验收合格，建设单位应该根据合同约定支付工程款。

行政机关的权力来自法律的授权，法律没有明文规定的就是禁止的。交警支

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队作为行政机关，不能在管理中随意扩大自己的权力。既然《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》规定是参与交通安全设施的设计审核和竣工验收，就只能是参加建设单位组织的竣工验收工作，在该程序中提出自己的意见，而不是另起炉灶，凌驾于该竣工验收工作之上另搞一次竣工验收。交警部门应该理清法律关系，分清工程竣工验收与移交的关系与区别，规范自己的行政行为，避免对有关民事主体从事民事法律行为时造成困惑于混乱。

参考文献：

1、《城市道路工程》，王榃主编，北京：人民交通出版社，2012.7，书号：ISBN978-7-114-09853-6.

2、《建设工程质量政府监督管理模式——质量监督机构再造研究》胡明著

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