基于城市经营理念：地方政府的作用和职责

基于城市经营理念：

地方政府在城市规划管理中的作用和职责

刘湖北

在全球经济日趋一体化今天，区域之间的竞争主要表现为区域城市之间的竞争，而城市之间的竞争已经由单纯的规模竞争转向综合竞争力的竞争。这就要求城市在发展和竞争中，城市政府必须根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。

而在中国，随着城市化进程的推进，城市建设、发展和管理的手段在悄然变化着，仅仅依靠传统的城市建设和管理模式，已远远不能满足城市迅速现代化的需要。20世纪80年代，随着市场经济政策的推行，中国社会资本建设以土地有偿化和部分社会资本有偿化逐步开始了市场化筹措城市建设资金的实践探索。城市经营作为一种为解决高速城市化过程中城市基础设施短缺的问题而提出来的有效的管理思想，在上世纪90年代一经提出，便迅速受到关注，成为市场经济条件下对城市进行规划管理的新模式。

本文将重点探讨在城市经营的宏观背景下，城市规划管理怎样与城市经营的理念相结合，如何适应城市经营发展的需要；同时探寻了地方政府在干预与调控城市规划管理的改革途径。最终旨在研究如何促进整个城市的发展，解决一些城市规划管理中存在的问题，使城市规划更具有实效性以提高城市竞争力，并使城市能够达到可持续发展的目的。

一、城市经营的内涵界定

在英文中，经营和管理是同一个词——Management，因此，城市经营（Urban Management）也可以译作城市管理。当然，这里的管理有别于行政式的管理

（Administration），而是一种经营性管理（Management）。从Urban Management 概念的形成与发展历史看，其内涵更侧重于一种战略性管理，或者说政府对城市发展的战略性干预，其目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。

所谓城市经营，就是运用市场机制，对城市空间和作为城市功能载体的自然资本(如土地)和人力作用资本(如路、桥)及相关的延伸资本(如桥梁、街道冠名权)等进行重组和运营，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设中去，走“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的城建市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新理念和新模式。

城市经营有两个基本目标：首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务。可以说，规划是城市经营的核心和先决条件，只有在城市规划的指导下，才可能实现城市整体利益最大化的目标，这也是由城市经营的整体性特征所决定的。其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。【詹姆斯?麦吉尔?布坎南（James Mcgill Buchanan），美国乔治—梅森大学经济学教授，突出的理论贡献是创立了公共选择理论。1986年获诺贝尔经济学奖】

从中国城市经营的产生来看，城市经营应该萌芽于20世纪80年代的城市建设实践，如当时的天津市长李瑞环就提出并实践城市政府的规划建设管理职能；进入到20世纪90年代后，由于众多城市的实践使城市经营的理念和做法在中国迅速得以传播。

二、城市规划的内涵界定

城市规划是指城市政府为了实现一定时间内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的而进行的一项综合部署和具体安排。也可以说，城市规划是发展城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理开发建设和城市正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。它协调人与环境的关

系，促进城市经济效益、社会效益、环境效益的和谐一致，最终实现城市总体效益的最优化。

城市规划的核心内容包括：土地使用的配臵；城市空间的组合；交通运输网络的架构；城市政策的设计与实施。

三、城市经营与城市规划的关系 1、城市经营与城市规划的综合对比 比较城市经营 内容 由占主导地位的政府，参与城市建设的各类企业主体 和社会组织以及城市的市民构成 促进城市发展的策略机性质 制、新理念 的实践活动过程 战略性规划、实施性规内容 战略层面、策略层面 划 城市资源、经济、社会各种有形资源、无形资对象 源 排及建设行为的引导 发展，城市土地资源的安协调与引导城市发展城市政府 城市规划 协调城市空间布局和提升城市竞争力 目标 实现城市可持续发展 与全面安排，实现城市可持续发展 注: 战略层面是从城市宏观总体出发，选择适合发展模式，创造城市发展动力，改善城市的硬、软环境，增强城市功能，提升城市整体竞争力；

策略层面是通过具体的市场化运作策略，打造城市品牌，引导城市开发，盘活城市资本存量，充分发挥资本增量以及城市无形资产效益，以获得城市持续发展的动力；

战略性规划侧重于根据城市的发展条件，制定城市较长期的发展战略目标、方针、规模，提供指导性的发展框架，以及确定产业在地域空间的分布，土地、空间、环境等资源开发利用的原则和策略；

实施性规划是结合近期的城市发展规划或有针对性的开发建设项目，确定详细的可操作的规划指标、城市空间形象引导或控制以及建设策略措施，以指导和控制具体的开发建设行为。

通过上表的对比，我们可以发现，城市经营与城市规划两者间存在着紧密的联系:两者均涉及到相同的主体—城市政府；在研究对象、目标上也是类似的，并且城市经营的研究对象远比城

进行各项建设的综合部署

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