先行先试,舟山市医疗救助制度设计创新探索

先行先试，打造零起点，适度普惠的医疗救助制度

——舟山市医疗救助制度设计创新探索

前言：我国社会正处在一个转型时期，随着经济增长方式的转变和经济结构、产业结构、就业结构的调整，加上长期以来过分追求经济效益，忽视社会事业的协调发展，社会保障和卫生事业发展严重滞后，“看病难，看病贵”已成为我国群众反应最为激烈的社会问题。这一情况在贫困群体中显得更为突出和激烈。“十一五”期间，浙江省舟山市从自身实际出发，认真探索，不断完善零起点、适度普惠，与社会医疗保障体系相衔接的城乡一体的医疗救助制度，取得良好的成果。

关键词：零起点 全病种 城乡一体 适度普惠 “一卡通”

舟山市是浙江省陆域面积最小的地级市，也是我国最大的群岛，区域总面积2.22万平方公里，其中海域面积2.08万平方公里，陆域面积1440平方公里。全市共有大小岛屿1390余个，其中住人岛屿103个，辖两县两区，全市常住人口112万，素有“千岛新城”之美称。

舟山历史悠久，海洋资源丰富，“港、景、渔”是舟山最大的海洋特色资源。港口方面。舟山市深水岸线众多，港口资源丰富。全市水深15米以上岸线200公里，港域面积1000平方公里，主航道可通行20万吨以上船舶，境内的虾峙门国际航线可全天候

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通行30万吨以上巨轮。海景方面，舟山是中国优秀旅游城市，境内有两个国家级风景名胜区（中国佛教名山“海天佛国”普陀山、“南方北戴河”嵊泗列岛），其中普陀山被评为全国首批5A级景区，有两个省级风景名胜区（岱山、桃花岛）。渔业方面，舟山素有“东海鱼仓”和“祖国渔都”之美称。海域内盛产鱼、虾、贝、藻类等海水产品500多种，全市渔业年产量在120万吨左右，是全国最大的渔场。近年来先后荣获了“中国渔都”、“中

国海鲜之都”荣誉称号。

改革开放以来，特别是近几年来，舟山的经济得到了较快的发展。2010年，实现地区生产总值633.45亿元，经济总量与“十五”时期相比接近翻番，年均增长14.3%，增速列全省第一。按常住人口计算，人均地区生产总值达到59200元，排名从全省第五位上升到第四位。财政总收入98.53亿元，其中地方财政收入61.04亿元，分别增长2.5倍和2.4倍。城镇居民人均可支配收入26242元，渔农村居民人均纯收入14265元，年均分别增长11.1%和14.7%。城镇登记失业率控制在4%以内。累计完成全社会固定资产投资1653亿元，比“十五”时期增长2.3倍。2010年，全市海洋经济总产出1436亿元，比2005年增长1.18倍。工业总产值达到1197亿元，增长近两倍。船舶工业异军突起，年产值从58.12亿元跃升到548.85亿元，造船能力达到800万载重吨，造船业三项指标均占全国比重10%以上，成为我国重要的船舶工业基地。水产精深加工比例从37%提高到45%。港航产业跨越发展，新建万

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吨级泊位27座，港口货物吞吐量2.2亿吨，海运运力403万载重吨，分别增长1.4倍和1.1倍。海洋旅游蓬勃发展，成功举办首届世界佛教论坛，普陀山成为国家首批5A级旅游景区。2010年，接待国内外游客2139万人次，列全国十五位，实现旅游收入142亿元。去年3月，舟山被列为“国家级海洋旅游综合试验区”，今年3月，国务院把建设“浙江舟山群岛新区”写入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，5月，被国务院批准为“国家级海洋综合开发试验区”，7月，国务院批准设立浙江舟山群岛新区，舟山将迎来千载难逢的发展机遇。

舟山市还是浙江省内最早实施城乡最低生活保障制度的地区之一。早在1996年，舟山市就开始以定海城区为试点，开展建立以“政府领导、民政主管、财政出资、全员纳入、属地管理”为基本特点的城乡居民最低生活保障制度。

2005年起，舟山市为弥补传统救助制度“重收入型贫困救济、轻支出型贫困救济”的缺陷，开始探索建设和完善含助医、助房、助学、法律援助为内容的新型社会救助体系，将因就医、就学等“刚性支出”导致家庭纯收入在低保标准150%以下的困难群众作为“低保边缘对象”纳入救助范围。

经过多年建设，舟山市已经建立了以城乡最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、养老、助残及就业、司法等专项救助为支撑的社会救助体系。2010年底，舟山全市共有城乡低保对象8545户13379人，全年支出低保金3192万元，城镇低保标准

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为360元/人.月（普陀山380元），农村低保标准为220元/人.月。低保边缘对象1818户4320人，全年支出低保边缘助困金259万元。贫困群体约占全市总人口的1.83%。

一．医疗救助的地位和作用

近年来，随着我国社会救助体系建设的深入和完善，“低收入、低支出型贫困对象”（以下称“收入型贫困对象”）的救助标准和救助方式不断完善，特别是列入最低生活保障的救助对象，除享受到低保金救助外，还享受到医疗救助、就学救助、住房救助等一系列救助政策，慈善总会等社会团体在进行救助时也向这部分对象倾斜，收入型贫困对象的困难情况得到了极大的缓解。

然而，贫困是一个多维的状态，低收入和高支出是导致贫困的两个维度。随着我国医疗、教育、住房等制度改革推进，城乡居民特别是中低收入群体“低收入、高支出”以及“中收入、高支出”的矛盾越来越突出，因家庭遭遇突发事件，或家庭成员出现重大疾病、子女就学等，导致家庭财力“刚性支出”远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困，用通俗比喻就是吃了药后没钱吃饭的“支出型贫困”现象开始出现。由于这些家庭人均收入略高于当地最低生活保障线，往往又被排斥在救助范围之外，得不到有效的救助。这些家庭，实际处于社会救助的“夹心层”，一旦遇到不测，往往比健康的低保户更困难。

在所有的支出型贫困家庭中，医疗费用支出过大，是很多家庭致贫的主要原因。对于贫困人群而言，在基本生活得到相对改

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善的情况下，其健康问题就格外凸显出来。而且，疾病与贫穷往往紧密相连，互为因果，如果贫困人群得不到相应的医疗保障，要想帮助他们真正脱离贫困将是非常困难。所以，我国贫困人群的看病问题随着我国生活水平的提高越来越重要，也是缓解我国“看病难、看病贵”状况的重要内容。在贫困人群的健康需求越来越迫切和紧急、现实医疗保障体系目前及未来相当长一段时期内无法覆盖贫困人群的情况下，医疗救助制度的地位和作用就越来越突出。

（一）医疗救助制度，有着其他其他专项、临时救助和社会医疗保险难以替代的重大作用

我国现有的以最低生活保障制度为基础的社会救助体系，在划定救助对象范围时往往以家庭总收入作为依据，在医疗救助、教育救助等单项救助方面，又一般以低保或低保标准的一定比例为门槛。这种救助方式，是对特殊困难群体在没有其他任何经济风险的情况下最基本的吃、穿、住、行等需求的保障和满足，保障的是人最基本的生存权，它忽略了疾病、灾害等风险对贫困群体的影响，在解决支出型贫困的力度和方法有一定的局限性，实际操作中存在着相当一部分救助政策覆盖不到或者享受过救助政策后仍有突出困难的群体。

医疗救助制度作为专项救助，就是要抵御疾病经济风险，保障贫困脆弱群体和贫困边缘人群能够不因生活的窘困而使医疗服务的可及性、公平性受阻，同时遏制疾病经济风险对基本生活

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