参考文献
[1]国土资源部土地整理中心，土地整理潜力与效益分析方法研究[M]，2001. [2]宫攀.农村居民点土地整理初步研究[D].河北农业大学硕士论文，2003
[3]李岩，赵庚星.土地整理效益评价指标体系研究及其应用.农业工程学报，2006.10 [4]李金成.土地整理效益的层次分析法评价[J].广东农业科学，2007. 5
[5]覃事娅，尹惠斌.土地整理综合效益评价指标体系的构建[J].山东国土资源，2007.2 (转载请注明来源为资源网)
北京农村居民点整理与集约用地
国土资源网 (2004年2月10日)
农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。
农村居民点整理主要运用工程技术和土地产权调整措施，根据“两个规划”实施对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，从而提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地利用有序、合理与科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。 开展农村居民点整理的主要目的在于改善不符合可持续发展要求的无序、低效的农村土地利用现状；营造和谐的人居环境；为推动农村两个文明建设和城乡一体化创造条件。结合农村集体土地流转，优化集体建设用地的资源配置，实现农村产业结构调整和升级、增加农村就业岗位和农民收入。 农村居民点整理的背景与意义
进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作，对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义。
北京作为全国的经济、文化中心，加快其郊区卫星城和小城镇的建设，对实现首都的现代化建设目标，树立开放、现代化国际大都市形象，将起到巨大的推动作用。北京市委、市政府也出台了许多相关的政策，为加快北京郊区的城镇化进程，提供了政策保证。 ２００１年北京市批准的《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》特别提出：加快卫星城开发建设。卫星城的发展要为分担市区功能和带动本地区经济社会发展服务。加强卫星城的规划，提高整体设计水平和建设质量，根据各自的发展条件，进一步明确功能定位，创造各具特色的卫星城形象。“十五”期间，北京将重点发展通州、昌平、亦庄、黄村、良乡、顺义六个卫星城，使之成为现代加工业和高新技术产业发展的基地，分担全市科技、教育、文化、卫生、物流集散等方面的功能，成为市区人口转移的主要地区。为了促进北京市郊区旧村改造和城镇化建设，市委、市政府从资金、用地和户籍管理等方面制定了具体的优惠政策和措施来保障郊区的小城镇健康发展，为推动郊区农村居民点整理和旧村改造项目的实施起到重要作用。 开展农村居民点整理具有以下意义：
一是具体落实“城市规划”；二是推进城镇化进程，改善了农村的整体形象；三是增加了建设用地指标，减少了城镇发展过程中对耕地的占有，为北京市的耕地总量动态平衡做贡献；四是改善镇区居民的生活质量，特别是居民的居住环境的改善，生活基础设施得到改进，生活区绿化率也显著提高；五是带动了农业产业结构的调整，增加了第二和第三产业从业人数，增加了农民收入，并且大大提高了人口的城市化率；六是通过该项目的实施，为北京郊区农村地区的城镇化进程提供宝贵的经验，特别是在“农民上楼”的拆迁安置的政策方面的一些新举措。 北京市农村居民点土地使用现状
根据中央和北京市有关的规定，北京市实施了一批具有代表性的村镇居民点整理的试点。目前北京农村居民点的土地利用现状主要存在以下几个方面问题：
（一）集体建设用地集约化利用程度很低。主要表现在两个方面：一是容积率很低；二是人均建设用地面积大（如表１）。 从表１可以看出以下两个特点：
１．村镇的平均容积率只有０．３，是非常小的建筑容量，通常高档的别墅都很少达到这个水平。
２．村镇人均建设用地面积平均达到了２００平方米，而国家村镇人均建设用地标准最高限为１５０平方米。试点村镇的人均建设用地超标５０平方米。
表１从另一层面说明：通过进行村镇居民点整理，集体建设用地整理潜力还是非常巨大的。
（二）土地利用不合理。主要也表现在两个方面：一是建筑密度很高；二是土地利用的结构很不合理（如表２、表３）。 表２、表３可以看出：
１．村镇的建筑密度达到了０．５８，这使村镇内能够提供的公共空间特别少，严重影响了村民的生活质量。
２．村镇各类用地的比例很不合理，有些村镇存在大量的闲置土地，而有些村镇缺少绿化用地，道路和公建的面积也偏低。 （三）农民居住条件比较差，住房成套率低。各试点村镇在进行土地整理之前，农民的居住条件普遍比较差，住房成套率很低，村民基本没有独立的卫生间，生活垃圾也不进行处理。同时在村镇中自来水不普及，集中供暖也没有实施。 北京农村居民点整理概况
北京市第一批试点村镇居民点整理都采用了“政府主导、企业参与运作”的模式。从操作层面上看，都是通过旧镇村拆迁改造，让农民上楼，节约出大量的村镇建设用地；然后通过土地流转，把节约的建设用地用于村镇的二、三产业，集约利用原村庄集体建设用地。
目前普遍采用的流转方式主要有两种：一是土地保留了集体土地所有权性质，以出租或以折股形式参与二、三产业利润分配；二是通过土地征用，改变土地所有权性质，在国有土地上参与房地产开发。 从北京市目前试点村镇土地整理情况可看出，村庄居民点整理效果良好。 一是利用了村庄集体建设用地，保护了耕地如表４。
从表４可以看出：通过村镇居民点整理，可以节约建设用地的比例通常达到３０％，最高可以达到８０％。按照各村镇现状土地利用方式（保持整理前的建设容积率和建筑密度），提供村镇规划所要求的建筑面积，各村镇还需要占用村镇周围耕地面积，５个村镇就达到了１００００多亩。最高的耕地保护率达到了１．５，即集约利用现有集体建设用地，每增加１亩建设用地，可以保护１．５亩耕地。
二是土地所有权、使用权权益在经济上得到了充分体现。
这主要表现在两个方面：一方面，由于村民均放弃了原有居民点使用权，在拆迁上楼的过程中，原来居民点使用权都表现在了自住楼的优惠价格中。第一批试点村镇在自住楼村民入住价格上均有不等的补贴，平均比周围商品住宅的市场价格低６００元／平方米～１０００元／平方米。按照每户３分居民点，自住楼面积１００平方米，折合每平方米居民点价格达到３００元～５００元。 另一方面，农村集体土地所有权在建设用地的流转过程中经济价值得到了体现。集体建设用地出租或转让用于二、三产业取得可观的经济效益，从第一批试点村镇的情况来看，这些收入的多少主要与试点村镇的区位和流转用途有密切的关系，收入除用于集体经济的扩大再生产外，拆迁上楼农民的自住楼物业管理费、取暖费等许多福利均得到了保障。
三是在居民点整理过程中，农民得到了实惠，农村的面貌得到了改观。主要表现在：１．建设用地流转，二、三产业的导入创造了农村的就业岗位，增加了农民收入，农村产业结构得到调整，促进了农村经济的可持续发展；２．村民的居住条件和生产生活环境得到了改善，改造后的各村镇均实现了集中供暖、上下水等，有些村镇甚至集中供应热水，使得农民的生活达到了城市居民水平；３．农民生活方式发生了改变，农村环境得到改善，许多村镇在整理过程中不仅做好了居民点的整理和集体土地的流转，而且在环境整治方面也做了非常好的规划和建设，如大兴狼垡村的中华文化园建设、通州梨园的文化公园等，从人文和自然两个方面提升了京郊小城镇
的档次。
主要问题及对策建议
尽管从第一批试点村镇的实践来看取得了巨大的成绩，但是在实践过程中还是暴露出许多问题。 一是农民自住楼产权目前还得不到充分保障。
对农村居民点发证有相应的法律规范，但是在集体土地上建设的自住楼，颁发产权证目前没有法律依据和保障。研究对集体土地自住楼产权发放，对稳步推进村镇居民点整理工作和农民自住楼流转具有重要的意义。 二是旧村镇改造审批复杂、收费项目繁多。
尽管国家和北京市政府出台许多小城镇建设和城镇改造的文件，但是目前实际操作层面的一些规定还是没有配套跟进，旧村镇改造中审批复杂、收费项目繁多。出台鼓励改造的政策，明晰并减少收费项目是下一步推进村镇整理工作的重要支持。 三是法律对集体土地流转限制严格。
从第一批试点村镇的工作来看，存在一些不符合现行土地利用法律法规的做法，尽快出台集体土地流转的办法是推进居民点整理工作的法律保障。
四是农民拆迁上楼的政策各种各样，属于自发无序，不利于旧村镇改造整理工作的持续发展和规范运作。
第一批试点村镇在居民点整理中均制定了村民拆迁上楼的优惠政策，但是“暗补”的做法并不十分合理，今后的工作中应该研究根据农民居民点的市场价值，以“暗补”的形式来实施居民点整理工作的思路。
村镇居民点整理项目利国利民，有些村镇已经开始了这项工作，但是９５％以上的村镇还没有实施。根据第一批试点村镇的工作经验，我们认为必须出台一些新政策，以加快农村居民点整理的步伐。
第一，旧村镇改造项目实实在在体现了为农民谋利益，代表了农民的利益。因此在开展居民点整理项目时，农村基础设施建设费用应该由市县两级财政进行适当支持，体现国家财政的公共性。
第二，主管部门要研究制定村镇居民点整理项目实施标准。标准必须明确旧村镇改造后原农民居住环境要素，如自住楼的密度、容积率、人均居住面积以及环境建设甚至农民自住楼的建筑风格等，来保证农民在村镇居民点整理中最大限度地得到实惠。 第三，积极推进新一轮的村镇规划修编，加强村镇规划管理，以规划为龙头，实施村镇居民点整理。村镇必须在遵循土地利用总体规划的前提下，按照城乡建设规划，统一分步实施。
（作者：中国人民大学商学院 高 轩；中国人民大学公共管理学院 蒋一军）
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