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的负面影响。
（4）在项目运营的过程中的政府行为和政治风险。政府行为也可能对BOT项目构成风险。例如，政府没有及时提供所要求的开发与经营许可，政府行为造成工期延误或实际建设费用增加，政府撤消正在建设中的项目，货币不能自由兑换并汇出，政府通过立法变更投资或项目公司的权益（如增加税收、限制价格等），甚至实行国有化或征用。由于目前我国现行法律对政府保证的性质和效力未作出特别规定，本身具有很大的不确定性，一旦发生争议将很难解决。
（5）不可抗力风险。指水务项目的参与不能合理预见且无法克服及避免的事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险，包括自然灾害、社会状况、法律变动及其他不可预知风险。 4 污水处理厂采用BOT运作模式的建议
（1）BOT项目的运作大致可分为五个阶段。
1.前期准备阶段。前期准备阶段可分为可行性研究和项目准备两个步骤。政府在选择BOT投资方式前，应从技术、经济和法律等方面进行可行性研究。在确定采用BOT投资方式后，政府要为进行公开招标作一定的准备工作，如制作投标申请表、发出投标通知等。
2.招标投标。政府招标向国内外公开进行。在收到有关的投标方案后，政府组织有关单位和专家对其进行综合分析和评价。一般而言，这种分析和评价分为两个方面。一是承建商的资质认定，有关政府部门应审查投标人拟进行项目的盈利可能性，投标人在本国是否具有法人资格，是否有成功从事类似项目的经验，项目资金计划是否与项目建设、运行、维修成本相符：二是技术评估，包括技术设计是否科学合理，是否符合环境标准，全套设备结构、运行和维修程序是否完备。在经过严格的评定程序后，政府有关部门从投标人中挑选出合适的投资商。
3.合同的签订。政府部门和中标人就工程建设质量，污染物处理，投资方式，经营期限，违约责任等事项进行协商，签订合同。此合同性质属于行政合同范畴，因而政府在合同的签订过程中处于主导地位。
4.项目建设经营。承建商应按合同的规定按时进行项目的融资和建设，项目完工后，项目公司(承建商或其委托人)全权负责此项目的经营管理，合理收取污染处理费用，以获得投资收益。
5.项目转让阶段。在合同期满时，项目承建商无偿地将基础设施转让给当地政府机构，并且无保留地转让各项技术，以保证项目设施转让后能够正常运行。
（2）BOT投资方式是一项涉及面较广的系统工程，参与部门多，若无相关的政策、法律的正确指导和监督管理，是不可能顺利实施的。目前我国有关BOT的一些专门性规定的法律地位较低、内容上还不完善，因此其规范作用也是相当有限的。因此，BOT合同的签订应尽可能规范、详细，才可保障政府和投资者双方的利益。建议参照建设部编制的“城市污水处理特许经营协议示范文本”。
（3）由于污水产业化BOT运作不但需要强大的资金作为后盾，还必须有高科技和经
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验的支撑。因此，建设部2004年3月19日颁布的“市政公用特许经营管理办法”规定承接BOT项目企业应具备以下条件：1.依法注册的企业法人；2.有相应的注册资本金和设施、设备；3.有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；4.有相应的从业经历和良好的业绩；5.有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；6.有切实可行的经营方案；7.地方性法规、规章规定的其他条件。
（4）按建设部颁布的“市政公用事业特许经营管理办法”规定：主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者。
1.提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标。
2.根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人。
3.组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象。
4.向社会公示中标结果，公示时间不少于20 d。
5.公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者签订特许经营协议。
（5）成立专门的招标机构可加强政府内部协作。
建议政府为项目成立由主管领导牵头的招标委员会（招标委员会的成员包括了有关主管部门的领导），并设立临时性的执行机构（招标办公室），指定得力人员担任招标办公室主任。由于BOT项目往往涉及立项审批、土地、财税、物价、行业主管等诸多问题，在发布招标文件之前，需要有关主管部门对各自负责的与项目有关的行政事项进行研究和审查，只有得到书面同意或认可之后，项目基本条件才能基本落实。主管部门的领导组成招标委员会，在项目工作会议上专门研究项目存在的问题和困难，并由招标办公室负责落实招标委员会做出的决定，将大大降低前期工作的复杂程度和难度，有利于加快前期工作进度。
通过招标方式运作BOT项目，项目基本条件能够十分明确地得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范、公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使BOT项目具有很高的成功率。
（6）为维护人民群众的利益，保证市政公用事业的安全运行，政府必须切实加强对市政公用事业的监管。
加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用事业监管体系是推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程。市政公用事业监管主要包括：市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等。
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参考文献
[1] 建设部.市政公用事业特许经营管理办法[R].建设部，2004. [2] 建设部.关于加强市政公用事业监管的意见[R].建设部，2005.
责任编辑：贺锋萍 （收到修改稿日期：2008-03-10）
?版权所有 《环境污染与防治》杂志社 城市污水处理BOT模式的几个关键问题--朱金山
(2007-12-24 14:35:13)
基金项目：国家重点基础研究发展计划项目（973）（No. 2005CB724205） 作者简介：朱金山（1974-），男，山东临沂人，硕士研究生。 城市污水处理BOT模式的几个关键问题
Key Problems of BOT Model Applied in Municipal Sewage Treatment 朱金山1,2周丰1郭怀成1
（1. 北京大学环境学院北京100871）；（2. 北京建壮工程项目管理有限公司）
摘要：基于BOT模式系统分析，识别3大类8个关键问题：① 政策方面，包括土地使用权、政府补偿、产权；② 投资与建设方面，工艺前瞻性、风险、管网配套；③ 运营与保障方面，包括收费定价、回报率，并在此基础上探讨城市污水处理BOT模式，为我国BOT模式的开展提供决策支持。
关键词：BOT模式城市污水处理关键问题
AbstractBased on the system analysis of BOT model, this paper identified eight key problems, which comprise three aspects, such as policy, investment & construction, and operation & assurance. The key factors of the first aspect were land usufruct, government compensation and property right, and of the second one were techniques, risk, and pipe network, of the last one were charge pricing and return rate. Besides, this paper discussed the application of BOT model in municipal sewage treatment, which was helpful for decision maker.
Key wordsBOT ModelMunicipal Sewage TreatmentKey Problems
1前言
我国计划到2010年，城市污水的处理率达到60%以上，相应的投资预计达到3000亿元，首要的问题便是资金筹集渠道及建成后如何运营。于是， BOT模式（Build-Own-Transfer）成为各级政府关于污水处理建设的首选投融资模式［1，2］，对缓解政府财政压力、运营效率和改善城市环境起到重要的作用。我国城市污水处理的BOT项目始于“十五”期间，并得到迅速发展。然而城市污水处理项目不仅是涉及到处理厂建设，还牵涉到管网配套、处理厂运营等一系列问题，同时也制约着BOT项目的可持续发展［3］。
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目前，BOT模式形成于70年代，但在我国却刚刚起步［4］，相关的研究多集中在BOT模式的操作程序［1，3~6］、应用［2，7~13］、风险分析与管理［14~16］等方面，而系统分析BOT模式的内涵及其关键问题尚不多见。本文在以往研究的基础上，基于BOT模式系统分析，从土地使用权、政府补偿、产权、工艺前瞻性、风险、管网配套、收费定价、回报率等8个关键问题来探讨城市污水处理BOT模式，为我国BOT模式的开展提供决策支持。
2BOT模式系统分析
2.1BOT概念及特点
BOT是一种股权和债权相结合的产权，是指基础设施建设领域中的一种特殊方式，有时也被称为“公共工程特许权”［1，3~6］。它是由项目构成的有关单位组成的财团所成立的一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包。项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、赚取利润。特许权期满后，股份组织无偿将项目交给政府。
BOT模式作为基础设施建设领域中的一种特殊方式，具有以下基本特点：① BOT的投资领域一般仅限于公共基础设施项目。由于公共基础设施具有公益性特点，所以其建设、管理属于政府职责范围；② BOT的投资项目具有自偿性。由于BOT投资的公共设施所提供的产品和服务存在向受益者收费的可能性，因此，这些设施一般可采取收费方式进行一定程度的资金回报。③ BOT的投资金额大、运作时间长、投资风险高。④ BOT操作过程复杂、融资成本较高。
2.2 城市污水处理BOT模式的结构
BOT项目方案取决于一整套相关的双边协议，关键是政府与专营公司双方都满意的专营合同，其中较重要的协议为专营协议和销售合同［4］。专营协议是确保专营公司在政府授权下合法地建设、经营公用事业，销售合同则是专营公司获得效益的决定性因素。在此基础上，城市污水处理BOT模式的结构如图1所示。
图1BOT模式的结构
从结构来看，城市污水处理BOT模式需要选择合适的投资人、施工建设和运营单位，并需要建立完善的保障体系，包括特许权、收费定价等。
3关键问题
基于上述BOT模式系统分析，识别3大类8个关键问题：① 政策方面，包括土地使用权、政府补偿、产权；② 投资与建设方面，工艺前瞻性、风险、管网配套；③ 运营与保障方面，包括收费定价、回报率。分别阐述如下。
3.1政策方面
3.1.1关于土地使用权按照现行《土地法》的规定，拥有地上、地下附着物的产权就必须拥有土地使用权，而且划拨土地使用权地上物资产不可用来租赁、抵押等处置。这使得基础设施的投资方在融资时存在一定的障碍。以出让形式获得土地使用权，则又增加投资成本，同时也导致用户和政府作为购买方的代价。基础设施是为社会服务的，其专有设施、设备包括土地不可能用于其他商务用途，而
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且合同期满要完全移交给政府，政府应以行政划拨的方式授予投资方土地使用权。从而降低各方成本。同时，为了保证投资者在经营期具备融资的条件，政府承诺在必要时允许由投资人支付象征性的出让金以获得出让土地使用权。
3.1.2关于政府补偿污水处理环保基础设施具有很强的公益性，世界银行将其划定为准经营性［17］，意即项目本身虽有一定的收益，但尚不足以盈利。为了吸引投资方，政府必须给予一定的补偿。这种补偿政府不必一次性投入巨额资金，是以未来长时间低额的支出换取提前发挥社会效益的基础设施的最低代价。随着向居民、企事业单位收取的污水处理费逐步提高，政府必须依靠财政补贴的压力也能逐渐减少，最终达到社会负担治理费用的目标。
3.1.3关于产权对BOT模式的污水处理厂的产权可以归纳为有限时间产权。即在规定经营时间内，投资者享有产权，但随着经营期结束，污水处理厂移交给政府，其产权随之移交。
3.2投资与建设方面
3.2.1关于工艺前瞻性对于BOT模式的投资，一般长达20多年的特许经营期，随着人民对环保需求的逐步提高，必将导致国家标准的不断提高。如何确保选定工艺的设施依旧符合未来标准，又不能给投资人带来过大的风险，需要投资人和政府方面在特许经营协议中慎重考虑。建议可以考虑保留分期建设的可能，并在规划用地时不但考虑预留扩大空间，还要考虑进一步考虑深度处理的可能性。
3.2.2关于风险［14~16］城镇污水处理BOT运作模式的前景广阔和潜力巨大，关键问题之一是投资的风险判断与回报。投资人面对的风险是投资能否得到相应的回报，政府会不会按照合同按时支付价款，而政府同时担心投资者是否具备实力。如何甄别和判断承接项目的投资人是否真正的投资，还是仅利用合同作为融资的手段，甚至利用一些法律漏洞将合同变为无法真正履行的空文。 针对政府对企业的风险担忧，可以采用公开招标来规避，要求投资人提供一定数额的投标保证金，在中标后提供履约保函，在规定时间内要求投资者在当地注册项目公司并投入总投资金额30%以上的资本金。针对企业对政府的担心，可以从3个方面来考虑：① 政府本身不具备偿付能力时，企业在前期对项目的投资分析中就可以对项目的投资进行成熟度分析和风险规避，做出投资的判断；② 政府具备偿付能力而不愿意进行偿付的风险假设，但我们的BOT项目只要通过正规的《特许权协议》和《照付不议协议》，法律手续完善，是不会出现这种情况的；③ 企业通过一些不正常的手段获得了一个高价的BOT协议，实际投资远远小于协议投资，而收益率确实按照名义投资来计算和收取，价格明显高于同行业导致下届政府不愿履行，这种特殊情况事实上属于不当得利，应该不受法律保护。
3.2.3关于管网配套配套管网是BOT项目成败的关键，部分政府在招商前提前做好排水管网的改造和敷设工作，然后进行招商，不仅有利于吸引投资，而且也不会造成污水处理厂建成后无水可处理的尴尬［10］。建议可以把管网建设作为污水处理项目的配套项目，管网资金可以通过投资者投资，政府分期偿还，用BOT的方式进行。偿还所需资金可以通过逐步加高污水处理收费的措施解决。
3.3运营与保障方面
3.3.1关于收费定价在水费征收的方面，通过逐步关停自备水源的行政手段和通过国家规定的“提高自备水源单位水资源费征收标准，水资源费属于行政事业性收费，实行收支两条线管理”的价格杠杆相结合，以及尽快推行“污水厂企业、污水处理企业成本构成的合理收费直接进入成本，计入价格，市政、园林、绿化、消防要尽快实行计量计价制度”的方案，多方进行资金筹集。
3.3.2关于回报率正是由于污水处理需要政府补偿，带来了作为补偿基准的投资回报如何确定的问
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