非农产业是小城镇发展的重要基础(3)

　　  四、对三个案例的分析
　　这三个案例，均出现在我国经济发达地区的传统农业区，具有相似的区域背景和发展条件。这三个镇与该地区的中心城市济南、潍坊和杭州的距离都在100公里以内，应当说它们均处在十分有利于小城镇成长的位置上。
　　农业生产经营的分散性与以非农产业为基础的城镇经济之间的矛盾，决定了在传统的农业地区，非农产业的发展规模对小城镇建设的基础作用。许多学者认为，中国农村在过去20年迅猛工业化的同时，之所以没能出现城镇化的同步发展，农村工业化的分散进行是一个重要原因。对于造成农村工业过度分散的成因，研究结论普遍归之为乡镇企业的社区属性，以及土地村集体所有的制度。这种制度决定了将企业办在家门口是有效降低成本的好办法。无论是村集体兴办企业，还是本村个人办企业，在本村以外的任何地方落脚，无论采取哪种方式使用土地，都不如在本村范围内来得方便和成本低。因此，即使企业有集聚发展、分享规模经济的意愿，也会由于缺少实现低成本集聚的土地制度安排，而被迫作出就地分散发展的选择。显然，现存的土地制度和管制模式阻碍了乡镇企业集聚，进而间接地影响到了小城镇的发展。
　　孙耿案例的意义在于通过社区成员全体、自愿、平等的“集地”行动，为乡镇企业集聚提供了一个发展空间。这种集地模式依然保持了各村对所占份额土地的所有权。由于几个大企业的进入，集地在短时间内取得了显著的效果。但由于三株集团的迅速衰落，以及由此引发的联带效应，给集地行动带来了巨大的影响。主要表现在：①集中到104国道两侧的1535亩地，至今还有300多亩地没有用，且基本处于撂荒状态。②各村从集地中获取的收益有限。据镇领导介绍，“集地”以来，各村从中获益主要是累计减免“三提五统”300多万元，人均100元左右。③现有企业对于进入开发区缺少信心。例如，前面提到的南街村的那家私营汽车配件厂，曾在开发区租用厂房，但几年后，又退回到村里。这家企业至今对于开发区“火”的时候的高房租仍心有余悸。由于南街村距开发区很近，这家企业回到村里，租用本村的20亩地，租费很低廉。因此，这家企业现在对进入开发区没有兴趣，觉得在村里办企业没有什么不便。
　　孙耿通过集地实现企业集聚发展的思路，有效地解决了因村对乡镇驻地的土地使用没有发言权，而普遍倾向于把企业建在本村的问题，其方向无疑是正确的，设计也十分精巧。但也必须看到，首先，当以三株集团为首的大企业发展势头正猛的时候，由于“蛋糕”迅速被做大，一切都被罩上了美丽的光环。但当这种有影响力的企业走向衰落时，城镇的发展就会遭受重创。其次，在孙耿集地过程中，注册的由镇经委牵头成立的股份制公司，减免本应由镇财政所面向村民收取的“三提五统”，并以此作为股东的收益，在操作上也有可商榷之处（注：面对强大的农村基层政府，为了避免平调土地而设计的“集地”方案，似乎在实践中也难免走向自己的反面。显然，对农村基层政府与农民之间关系的设计定位，是这一问题的关键所在。）。
　　昌城镇走了一条与孙耿镇截然不同的路子。当圈地、挂牌、搞通平工程等建设工业小区的措施在许多地方蔚然成风，甚至一些地方采取行政手段强制发展工业小区的时候，昌城镇没有盲目跟风，而是根据本镇两大企业已经形成的空间分布的格局，以及企业内部用地较为宽松的实际情况，用虚拟的方式发展工业小区。在没有明确招商目标的情况下，政府不对小区基础设施进行高标准投入，避免出现政府举债或在先期大量投入的情况下，没有项目跟进的尴尬局面。在采取各种优惠政策积极吸引新建企业进入小区的同时，鼓励而不是强迫企业进入小区。政府为企业创造环境，但决不越俎代庖，真正把企业作为市场经济体制下的经营主体，尊重企业经营者根据自身情况作出的选择，较好地处理了政府与企业的关系。前面提到的三个老企业2000年都在原地有新上的扩建项目，而进入工业小区享受优惠政策的新建企业经营状况也不错。正是这些企业的持续发展，为城镇发展打下了基础。

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