新疆乡村两级债务的行政、财政体制成因

　　摘 要 新疆乡村和我国其他省市乡村一样近十几年来形成了大量的债务，越来越沉重的债务问题成了一个令各级政府头疼的大事。由于乡村债务涉及面广，情况复杂，乡村两级政府财力有限，化解进度缓慢，已经成为当前农村工作的一个难点问题。乡村债务形成的原因复杂，既有制度层面的，也有管理层面的，本文针对新疆乡村债务的行政、财政体制原因进行相应的分析探索。
　　关键词 新疆乡村债务；成因 ；行政体制； 财政体制
　　近十几年来我国许多乡村都陷入了越来越沉重的债务危机，债务问题成了一个令各级政府头疼的大事。乡村债务形成的原因复杂，既有制度层面的，也有管理层面的。多方面的因素相互作用，使得旧债未清，又添新债，债务的雪球越滚越大。2007年的三月至五月，我们重点选择了新疆塔城地区作为样本点，经过近两个月的实地调研，基本摸清了额敏县七乡、沙湾三乡四个村和乌苏市的乡村债务债权情况，通过典型调查、座谈，获得第一手资料，在此基础上，通过汇总、分类，预计新疆乡村两级债务的规模，分析其产生原因。本文针对新疆乡村债务的行政、财政体制原因展开相应的探索。
　　一、新疆乡村负债的现状
　　截至2007年末，全疆共有966个乡镇，8965个行政村，新疆农村几乎是乡乡有债，村村欠钱。对新疆乡村两级债务规模的估算是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法做出准确的定量分析。只能在现有的资料基础上，做一个大致的测算。
　　根据自治区税改办2004年度全区乡村两级债务情况进行的调查，结果如下：乡镇债权总额36.35亿元，债务总额58.23亿元，其中：
　　1.乡级：债权总额10.35亿元，乡均为120.77万元；债务总额24.23亿元，乡均为282.73亿元，债权债务相抵后，净债务为13.88亿元。
　　2.村级：债权总额为26亿元，村均为26.9万元；债务总额34亿元，村均为35.16亿元，债权债务相抵后，净债务为8亿元。
　　按照这个调查资料，截至2004年底，新疆乡村净负债总额为21.88亿元。乡均净负债162.72万元，村均净负债8.28万元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增债务25847万元，增幅为11.81%.
　　二、新疆乡村债务形成的行政体制原因
　　20世纪80年代中期乡镇政府重建后，乡镇行政体制、政府职能都产生了巨大的变化，乡镇政府的权力有所加强。特别是在财政实行包干体制后，财政体制的改革及财政紧缺和需求的压力给基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使基层政府及干部投身于经济建设中。政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”。机构的扩充、职能的扩大、自主财政的聚敛、自有财产的经营，一方面强化了国家政权对农村的控制能力；另一方面，也意味着乡镇地方本位、乡镇官员阶层的利益、乡镇政府的独立性浮出水面。
　　20世纪80年代发展乡镇企业，要求“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工（业）村”， 90年代以后，各地出台了不少地方政策法规，为企业提供廉价的土地；减免税；为企业融资，甚至提供融资担保，鼓励乃至强制基层政府推动乡镇企业的发展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推动经济发展；各种名目的达标、评比、学习等层出不穷。
　　政绩考核办法促使乡村两级政府难以实现长期的发展规划。今天中国的县乡政治体制也是一种“压力型体制”，这种“压力型体制”通过将政府制定的经济发展硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一个指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成了县党委（政府）——乡镇党委（政府）——村党支书（村长）连坐制。而完成这些任务和指标是评价每一个组织和个人“政绩”的主要指标，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种自上而下的压力。这种压力使得乡镇政府和基层干部投入到火热的经济建设中，导致政府职能的越位。另一方面，政府该干的事（公益事业、公共产品的提供）又存在严重的失职，“缺位与越位并存”。

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