新疆乡村两级债务的行政、财政体制成因(2)

　　在新疆，导致乡村增加公益事业和办公设施的压力很大一部分来自于上级政府下令的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动。公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹。由于规定的规模、数量和质量通常高于乡村的实际需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。在调研的乡村债务中，这段时间的债务占到了债务总额的70%以上。
　　三、新疆乡村债务形成的财政体制原因
　　1.分税制财政体制乡村两级政府没有稳定财源税费改革前，乡村就存在着财政收支缺口，但是当时农村税费制度不规范，基层政府通过税外收费、借债、寅收卯粮勉强维持，农村税费改革取消了原先属于乡镇财政预算的收入项目，乡镇可用财力一下变得更加捉襟见肘。目前主体税种收入归中央（如消费税）或中央与地方共享（如增值税、所得税等），但仅限于省级财政，营业税实行省级和地方共享，留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税等税源少、征收难的税种，县级以下无自有财源，乡镇政府只有上级转移支付唯一的收入来源，但乡村债务并没有随着收入的锐减有丝毫的减少，债务全部留在乡村。例如，沙湾县某乡在税费改革前，乡级财政收入每年约为500万元左右，税费改革后除人员工资外，基本运转经费每年仅20万元左右，基本运转都难以维系，根本没有力量化解巨额乡级债务。
　　2.农村公共品供求的缺口与乡村债务国家财政对农业的投入不足，导致基础设施建设资金匾乏以及乡镇村财务管理混乱，是造成乡村高额债务的经济体制根源。根据《农业法》，农村公共产品筹集应该由中央、地方和农民三方共同负担，但由于中央财力有限，支农支出长期不到位。在这种情况下，许多本应由国家财政负担的项目只好压给地方政府，而地方政府只好以同样的方式压给乡村社区，乡村社区只好高息举债，使得乡村社区债务负担进一步增加。
　　分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2个百分点。市、县两级政府也想方设法加大财力集中力度，这种状况必然会对基层财政造成负面影响。越到基层，财政收入状况就越困难，到了乡村，债务负担重是必然的。
　　3.事权、财权不对称随着改革开放的不断深入，市场经济要求各级政府的职能要发生转变，但是在转变过程中由于各种因素的作用，乡镇政府的职能划分和支出范围开始模糊。这种模糊不仅表现为乡镇财政支出模糊，还表现在中央和地方的职权划分上。特别是1994年分税制改革时，中央政府与地方政府的事权未能彻底划分，导致乡镇事权不断扩大。县、乡两级政府的事权包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等。这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。与县乡事权增多形成鲜明反差的是，中央和省级在财权上不断“挤压”乡镇财政。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。
　　参考文献
　　[1]牛竹梅。中国乡村债务问题研究，《山东经济》，2002（1）。
　　[2]王祥军。乡村债务化解过程中的法律问题分析，《安徽农业科学》2003（4）。
　　[3]杨发祥、赵文远。近年来中国乡村债务问题研究综述，《中州学刊》2006（1）。
　　[4]刘利刚、陈少强。地方政府举债研究，《西安金融》，2007（1）。
　　[5]崔志坤。防范和化解地方政府债务的制度创新，《商业时代》，2007（1）。

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