财政与我国农村综合改革(4)
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首先，积极推进行政管理体制改革，减少行政层次。我围现行的行政管理体制，共有5级政府，即中央、省、市、县、乡（镇）。从其实践效果来看，明显层次过多，这不仅导致行政效率低下，而且造成行政机构膨胀臃肿，人员过多，行政管理费用居高不下。改革开放以来，多次行政机构改革都因为未能触及这个问题而收效甚微。因此，必须依据市场经济体制的要求，在大幅度压缩转变政府经济职能的同时，相应减少行政层次，以降低行政管理费用。减轻财政负担。关于行政管理体制改革的思路和方案，目前正在讨论之中，例如有人主张实行中央、省、县三级行政体制，而取掉市、乡（镇）两级行政机构，或者将其作为省、县政府的派出机构，没有独立的财政权力，实行省管县或乡（镇）财县管体制。从浙江、江苏等东部发达省份的改革实践来看，实行省管县体制是完全可行的，不仅有利于增强县级政府的自主权，促进县域经济发展，而且可以精简行政机构，降低行政管理成本。而乡（镇）政府除了大幅度撤并之外，同时大幅度精简其部门设置及人数。例如在2007年8月推出的《苏州市乡镇机构改革实施工作指导意见》中就规定，10万人以下的乡镇机关设立3个综合办公室和2个所，不要求与上级行政部门一一对应。10万人以上的乡镇机关经批准可以适当增设综合办公室。对镇管事业单位除国土管理所、水利管理服务所和动物防疫站外，其它的归并成5个以内（不含学校及卫生院）。10万人以上的乡镇事业单位最多不超过7个。各镇行政编制在2001年核定的总数上精简10%，事业编制在2001年前的基础上总数精简44%.乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在7～9名，其中包括党委书记1名，副书记2名，乡镇长1名，副乡镇长3～4名，三套机构之间领导职务可以兼任。对编外人员，要进行清退。通过上述措施，真正使乡镇政府消肿，减轻财政负担。
其次，根据农村公共产品的性质，各级财政合理分工。农村公共产品量大面广，性质不同，有些属于纯公共产品。有些则属于准公共产品；有些属于全社会性公共产品，有些则属于地方性公共产品。根据公共产品的性质不同，应该由不同层次的财政进行分工，各司其职。一般说来，属于中央、省级财政负担的农村公共产品有：义务教育费用、民兵训练费用、社会治安费用、计划生育费用、跨地区的环境保护费用以及跨地区的道路交通、防洪排涝抗旱等基本建设费用，还有覆盖全国或全省的文化事业，社会保障费用等。而属于省级以下地方财政负担的是容易区分受益与责任边界的农村公共产品，例如本地区内部的道路支线，为地区发展服务的专门性教育，农村自来水建设，地方性文化事业建设，高于全省或全国标准的社会保障部分，以及一些地方性的防洪排捞抗旱等水利设施建设等。
最后，完善财政转移支付制度，使各级政府财权与事权真正统一。为了真正落实各级财政在承担农村公共产品上的责任，以及考虑到不同地区之间在跨地区公共产晶上的关联性和经济发展水平、财政实力上的差异，就必须完善财政转移支付制度。一方面要完善上级财政向下级财政的转移支付制度。由于1994年“分税制”后财权过份上收，而事权过份下放，造成乡镇财政无力承担由其负责提供的管理职能及公共产品，因此，必须把部分财权下放，而把部分事权上收，确保各级政府财权与事权的统一，使它们都有足够的财力去完成自己的职能。特别是在免征农村税费后，乡镇财政收入大幅度下降，而事权却未减少，因此更需要上级财政的转移支付，以弥补这部分财政收入缺口。另一方面，要完善不同地区之间的财政转移支付制度。通过中央财政的调节，可以把经济发达地区的一部分收入转移到落后地区，以确保落后地区财政也有能力提供农村公共产品，缩小不同地区农村的发展差距和农民的收入差距，确保农村综合改革在全国顺利推进。而对于跨地区的环境保护，则要通过相关地区财政的直接转移支付来进行，环境受益地区要对为保护环境而牺牲发展的地区进行财政补偿，例如河流、湖泊下游地区对上游保护地区的补偿。还有在中央政府统一安排下的地区对口支援，也要加大财政转移支付力度。
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