将公司治理机制引入国有资产管理之研究(2)

　　（二）“统一所有，分级管理”阶段（1993－2002年） 
　　这一时期，国有资产管理体制改革已触及产权制度的调整，并已深入到政府内部的两重职能分离等问题。但国企的治理机制仍存在许多问题：一是由于授权内涵、授权所需条件等问题不明确，产权问题并未真正解决，国家分级管理难真正到位，存在行政干预，国企仍不是独立的市场主体；二是公司化改造过程中出现了国有资产所有者“虚置”，无人为资产保值增值负责的新问题。 
　　（三）“国家所有，分别代表”阶段（2002年至今） 
　　该阶段的进步在于：其一，根据十六大报告提出的改革方针，中央和省、市（地）两级地方政府设立了国有资产管理机构，分别代表国家履行出资人职责。其二，2003年《企业国有资产管理暂行条例》（简称《条例》）的出台表明国有资产的管理已朝着法制化方向迈进。但不容忽视的是：首先，国有企业在国有资产管理、监督和营运等方面仍无法可依，业绩考核无力、理财决策失误等均表明国有企业急需加强自身制度化建设；其次，历史上遗留下来的政企不分、资产所有者“虚置”等问题仍未能完全解决；再次，国有企业内部治理结构混乱、约束与激励机制以及公司治理的外部环境欠缺等问题将成为健全和优化国有企业治理机制的热点问题。 
　　三、国有资产管理的出路：以公司治理理论为指导，构建良性公司治理机制 
　　国企改革的进程映射出一个趋向：国有资产的管理由感性认识走向理性认识，由人治走向法治，因此，要从根本上优化资产管理，就必须对公司治理理论做一全面认识，并借以建立良性公司治理机制。 
　　（一）公司治理理论体系
　　公司治理机制（Corporate Governance）一般被定义为：允许外部投资人监控公司经理和内部人的、保证其投资回报的有关公司控制权和对公司剩余索取的一整套法律、文化和制度性安排 .完整的治理机制包括内外两部分，其中，内部治理机制涉及治理结构及相关的规章制度、合同契约、激励与约束机制、决策程序以及企业文化氛围等等；外部治理机制包括社会文化基础、法律、道德规范、信用制度、人力资本市场、资本市场、金融体系等等。内部治理直接对企业发生作用，外部治理则提供必要的环境条件，通过内部治理发挥作用。 
　　以公司治理理论为尺度，对我国国有资产管理体制改革进行度量，不难发现，资产所有者“虚置”，政企不分、国有企业未成为独立的市场主体，约束与激励机制未制度化，内部治理结构混乱以及治理外部环境欠缺等问题均属于公司治理理论研究的范畴。因此，深化国有资产管理体制改革，必须引入并有效运用公司治理理论。 
　　（二）将良性公司治理机制纳入国有资产管理体系的新途径
　　1.建立“股东—机构投资者—公司制”的公司治理结构是基础
　　在旧体制下，中央政府将出资人职能分割、由计委管立项、经贸委管运营、劳动与社保部门管劳资、财政部管资产、组织人事部门管任免，该体制使中央政府不能对不同层次的国有资产有效行使出资人职责，造成国有资产所有者“虚置”。为此，不妨借鉴国外借助机构投资者成功提高经营效益的经验，建立“股东—机构投资者—公司制”新的治理结构，即：在国有资产分级所有的前提下，中央和地方分设国有资产管理委员会（简称国资委），下设国有资产管理办公室（简称国资办）履行出资人职责，享有所有权；中间层由国资委授权国有独资的国有资产经营公司负责经营以股权形式存在的国有资产，并由其代表政府行使资产收益、重大决策和选择经营者等投资者权益；下层是由国有独资企业、国有控股、参股或合资企业群组成。其可行性表现在：
　　第一，在上层，从法理上讲，国资委并不是国有、国有控股或国有参股公司的股东会，更不具有董事会的性质，而由其任命或选派股东、董事参加的国有、国有控股或国有参股公司的股东会、董事会，成为企业结构框架的组成部分。也就是说，国资委与国有企业之间并没有“行政隶属关系”，只是被授权行使“出资人职责”，通过管股东和董事实现对企业运营和资产管理的监督，企业经营层则只对董事会负责。这样既可实现政府社会经济管理职能与所有者职能分开，使改革产生的所有者“虚置”问题得到解决，又直接加强了对资产经营的监督和领导，可形成有效的制约机制。 

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