中央与地方财政关系的定性分析

　　中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织――国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。
　　从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。
　　尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。
　　随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。
　　由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。
　　历史证明过度集权和分权，都有碍于人类社会正常发展。而要使集权与分权规范化，就必须在完善以集权为基础的单一制或以分权为基础的复合制的同时，健全中央与地方关系的协调方式体系，构建纵向分权与横向分权相结合的权力制衡机制。
　　财政的集权分权与中央地方关系有着不解之缘。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张，其走向如何均受财政的影响与制约。
　　依据政府职能划分事权，是合理划分财权的出发点。财政属于政府的分配，而不同级次的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的。因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的政府履行其职责提供物质保证。
　　政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供公共产品的质、量、度结伴而生的。就我国实际来说，如果继续忽视政府作为公共产品供给者的基本属性，而只讲其他什么属性，政府职能就总也不会得到根本性的转变。
　　现代政府是以稳定经济为中心，在经济发展的不同阶段，配置职能与分配职能是起着不同程度的影响作用的。发达国家的实践证明，政府职能作用的着力点正从配置职能转向分配职能，从而使发达国家相对强化了中央政府及其财政的地位作用。稳定的职能是中央政府独有的职能，分配的职能主要由中央政府来完成，配置的职能主要是通过地方政府来完成的。

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