中央与地方财政关系的定性分析(2)

　　事权、财权划分与中央、地方政府职能作用侧重点相关，与公共产品受益范围相关。如果说中央与地方政府在政府职能分工上具有的层次性，从主观上为事权、财权的划分提供了约束条件。那么公共产品受益范围的层次性，就从客观上为事权、财权的划分提供了依据。提供难以受市场力加以左右的公共产品和服务，是政府配置资源的重要组成部分。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者。这是因为各个居民之间对一定的区域性公共产品的偏好程度是各不相同的。由此决定着不同地区居民对各种公共产品的需求量也存在着差异。与中央政府相比较，地方政府行使职责的背景有所不同。
　　按照政府职能分工层次标准和受益范围标准，划分中央与地方政府的事权、财权、财力，将关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种划为中央收入；将与地方经济和社会发展关系密切的税源分散、宜于地方征收管理的税种划为地方收入，这就使中央政府掌握了较多的财力，而就地方而言将出现自身收支不对称的状况，势必要产生纵向的不均衡，不利于地方政府完成自身的任务。纵向非均衡归因于在不同政府级次上的收入来源和支出需求的不一致。纵向非均衡大体上有两种状况，一种就是上述的，中央集中财力较多，地方财力较少；一种是地方财力过多，中央财力过少的态势。前者我们可以称之为有利于中央的纵向非均衡；后者我们可以称之为有利于地方的纵向非均衡。
　　由于历史、经济、外部性、受益外溢及筹集财力的能力等因素的影响，各地方之间在事权、财权、财力方面的横向不均衡也是客观存在的。横向非均衡归因于在同一级次上的各个政府间收入来源和支出需求的不一致。
　　要解决双向非均衡的矛盾，就需要在合理确定地方财政收支基本标准的前提下，实行财政收入所有权和支出使用权相分离的原则，建立中央对地方的税收返还制度和转移支付制度。
　　从纵向均衡和横向均衡两者来看，有利于中央政府的纵向非均衡，就其本身而言，并不是坏事。中央政府常是更为有效的收入集中者，加之宏观经济管理的要求，这种纵向非均衡为实行中央政府对地方政府的转移支付提供财力保证。那么摆在我们面前的主要应解决的是横向非均衡及向地方倾斜的纵向非均衡。
　　从广义上说，税源共享、税收分享（共享税）与转移支付都是在划分税种的基础上，实现纵向财政均衡和横向财政均衡的手段。但税源共享、税收分享是收入划分方式，属于财政收入“初次分配”，而转移支付则是更为规范的双向均衡基本方法，属于财政收入的“再分配”。因此它们在作用点、作用力度上是有区别的。
　　税源共享和税收分享主要是解决纵向财政均衡问题，偏重于对地方财政收支的总量调节。税源共享是指中央和地方两级政府向同一税源征税，分率计征。这种方式一般存在于西方发达国家，而在发展中国家几乎不存在。税源共享不仅可使各级政府拥有一部分财政收入，而且各级政府都拥有一定的财政收入决策权与管理权。但实行税源共享要有一定的经济基础，共享税源的地区差别要小，所得税收在整个税收中比重较大。税收分享制即税收是某一级政府征收（一般由中央征收），但分配由各级政府根据事先确定的公式进行。税收分享一般是指地方政府可以无条件地获得中央政府所征税收的特定比例部分。这一比例一经确定，各地区通用。税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权在中央。这种方式在发展中国家很有市场，比较简单易行，而且倍受富裕地区的偏爱。但这一方式的缺陷在于税收分享比例是“一刀切”的，且具有累退效应，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。
　　与税源共享或税收分享相比，转移支付作为集权与分权的调节器，更多地体现中央政府的意志，注意解决横向财政均衡的问题，偏重对地方财政收支的结构调节。实行政府间转移支付，使财政收入所有权与资金使用权相对分离，是处理集权与分权关系的良策，采取多种转移支付的形式，有选择地改变资金使用权，以使中央财政握有主动权，又使地方财政有稳定的财政资金来源和资金使用权。

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