公共财政下政府外债管理体制与管理模式研究(5)

　　2.财政模式尚未实现由单元财政向公共财政模式的转化。建立公共财政与国有资本财政分立管理的双元财政模式是我国财政体制改革的方向。公共财政同国有资本财政的混同管理极易使经营性、竞争性项目的还债风险转嫁到政府身上。
　　3.管理职能错位。十几年来的“分口管理”在管理上多有管理错位现象。项目前期的关键是计划部门和窗口部门，立项争取工作主要由行业主管部门和计划部门来做，而作为政府债务代表人的财政部门则参与较少；项目生效后，其执行工作则主要在窗口部门和行业部门的协助、指导下由项目执行单位完成，计划部门无暇参与，财政部门参与也很少（世界银行贷款项目除外）；项目竣工进入贷款的偿还阶段后，计划部门、窗口部门（世界银行贷款项目除外）不仅无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性，实际上成了财政部门的事。这样的管理体制和分阶段运作的管理模式，虽然从政府的角度看似乎均在政府内部，属于内部分工、协作，但由于部门职责、利益格局的局限性，实质上必然影响政府外债的有效管理及良性发展。
　　四、公共财政条件下政府外债管理体制与管理模式探讨
　　政府外债管理是一项系统工程。从根本上讲，其管理的有效性是建立在体制的科学性基础之上的，没有一个科学的体制和有效的机制做保证，要真正做好这项工作是不可能的。当然，受中国国情的影响，我国的政府外债还应建立一个政府外债管理领导综合体系，各级领导体系应由主管财政的领导及计划、外资外贸、审计等部门的领导组成的领导小组构成。实践证明，在我国凡是领导重视的事务，管理的效果就要好些。
　　根据政府债务的特点，中央把政府外债逐步向财政集中已向我们明示了政府外债管理体制改革的方向。当然，国家对政府外债管理体制尚处于探索之中，无成熟的经验可资借鉴。根据我们对这一问题的专门研究，我们认为，政府外债管理体制与管理模式应是：“统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确”的体制及模式。具体来讲：
　　1.统一监管。
　　国家应成立国家外债监管中心，统一监管外债（包括政府外债与非政府外债），这个机构设在财政部比较理想，这一方面是因为1998年的中央机构改革，已将世界银行、亚行、日本输银及外国政府贷款的对外磋商职能统一纳入财政部管理，另一方面还因为我国的外债中属政府直接外债与政府担保的外债占相当大的比例。对于政府外债来讲，应由财政部成立专门机构统一监管国家政府外债及省级政府外债，这个机构又受国家外债监管中心的统一管理。各省也应成立统一的外债监管中心，省政府外债、省级以下政府外债由这个中心统一管理，同时协助管理省里由财政部统借统还的外债项目。省级以下政府也应成立外债监管中心，这个中心以挂靠在财政部门为宜。这一个外债监管中心负债外债的具体管理工作。政府外债管理中重大问题协调和领导由领导小组办公室负责。
　　2.分工合作。
　　统一监管同分工合作并不矛盾。尽管政府外债都要依赖财政收入偿还，但是政府的公共服务职能涉及到不同的政府职能部门，因此政府外债管理又涉及到许多政府部门，如财政、计划、外汇、银行等，这些部门应在政府外债管理上分工合作，而且是在外债管理中心统一监管下的分工合作。外债监管中心统一监管不等于这个中心包揽一切。随着政府管理经济方式的转变，各政府部门均应向宏观管理转变。今后要在规范的基础上，明确各级政府之间、政府各部门之间、政府与企业之间在外债借、用、还全过程管理中责、权、利的划分，而且这一划分应实现制度化。
　　应对外债的全过程管理进行科学分工。各级外债监管中心对各级政府外债负责监管；下一级外债监管中心对上一级外债监管中心负责。省、市、县政府外债管理部门负责根据本省、本市、本县经济发展规划，利用外资计划及当地的承受能力，以及所上项目的公共受益范围和受益程度，积极筛选、准备、上报项目；就省级外债管理部门来讲，则负责本级及本级以下级政府外债的债级审定、综合平衡、汇总审核上报、争取最高级别外债的项目，合理安排本级政府外债项目，严格审核本级以下债级项目。在部门之间，计划部门负责按经济发展规划、国内生产总值水平及预期增长率、国民收入水平及预期增长率、国民生产总值水平及预期增长率、利用外资计划等，确定本级经济区域能够承担的外债总规模、结构等，筛选出合适项目并进行论证；财政部门的外债监管中心主要从项目的资金配套能力、财政收入状况及预期增长率水平、偿还能力、财务管理能力等方面论证，对政府能够承担的政府外债规模、结构等进行研究，并对政府外债的资金运行进行全过程管理；项目的行业主管部门则要注重于基础配套设施、发展前景、运营管理等方面的论证及项目运营等方面的管理。这种职能分工要做到权、责、利明确，相互配套，且贯穿外债项目管理的全过程。

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