2006年9月中华人民共和国审计署颁布的《2006至2010年审计工作发展规划》明确要求:“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。这标志着我国国家审计从以真实合法审计为主的模式转向真实合法审计与效益审计并重的模式。这种转变不仅符合传统审计向现代审计发展的趋势,也符合我国当前社会政治经济发展的需求。本文试从现代政治学和经济学理论的角度,对真实合法审计与效益审计两者并重的关系提出理论诠释。
一、从政府建设目标看真实合法审计和效益审计并重
政府作为一种政治组织,是人类社会最基本的组织形式之一,也是推动、控制和影响社会发展的一项主要力量。建设一个规范、高效和廉洁的政府,对于一个国家或地区的社会经济发展至关重要。现代政治学与经济学界先后提出有限政府理论和有效政府理论,从履行政府职能方面为政府建设提出两项主要目标———有限政府和有效政府。
(一)真实合法审计致力于建设有限政府的目标
在现代西方政治学和经济学理论中,有限政府理论是其基本理论之一。有限政府理论源自于卢梭等人创立的契约说,认为政府与人民之间订立契约,人民将一部分权利让渡给国家公权机关,因此政府得以运作。人民权利是政府形成的核心和基础,政府权力是人民权利的派生物、附属物。然而,如果政府权力扩张不当,则会危及公民的财产权利、人身自由甚至生命权利。因此,政府权力应是有限的、可控的,不能对人民权利形成侵犯。
有限政府理论认为,任何一个政府都想无拘无束,都想拥有广泛的裁量权。为防备这一点,有若干理由表明需要对政府加以限制。最明显的是存在这样的危险,即政府可能把权力用于排他主义的目的,会仅仅为了增进个人的利益而侵犯另外一些个人的利益[1]。为防止政府权力的不当扩张,有限政府理论要求在政治领域对政府权力进行制衡、约束和监督,在经济领域政府职能与市场职能各司其职,政府不干预市场的职能。有限政府理论得到现代政治学和经济学界的普遍认可,并已为现代政府所共识。有限政府成为宪政框架下现代政府建设的一项基本目标。
国家审计是对政府权力制衡、监督体系中的重要一环。国家审计中的真实合法审计,主要内容是检查财政财务收支是否真实可靠,是否存在违法违规问题,以保证财政资金的合法使用和维护国有资产的安全完整。这种真实合法审计,核心作用就是限制政府权力不当的扩张。因为审计发现的违法违规问题,大多是被审计单位通过权力将财政资金偏离规定的使用渠道,没有将财政资金真正用于社会公共职能方面。从广义上讲,任何违反财经法规、贪污挪用的问题,都会削弱财政资金公共职能的行使,都是对人民权利的侵犯。所以说,真实合法审计主要是防止政府权力的不当扩张,是致力于建设有限政府的目标。
(二)效益审计致力于建设有效政府的目标
二战后,随着政府公共职能的加强,人们逐渐认识到,政府光是“有限”还不够,还必须是“有效”的。于是,在有限政府理论的基础上,人们提出了有效政府理论。与有限政府理论限制政府权力的行使不同,有效政府理论核心思想是要求在允许的范围内积极有效地行使政府权力。从政府权力保障人民权利的角度来看,主要涉及两种基本权利———自由权和生存权,“自由权主要是要求国家权力不干预,即要求国家的消极作为,对国家权力划定出不能介入的范围;而生存权则要求国家权力的积极的干预,为国家权力划定其应该去做的范围”[2]。其中,国家权力的积极干预就是政府充分、有效地行使公共职能,满足人民的公共需求,以保证和提高人民的生存权质量。
有效政府对于提供高质量的公共服务和保持国家持续发展是不可或缺的。正如世界银行的发展报告指出:“一个有效的政府对于提供物品和服务———以及规则和机构———是必不可少的,这些物品和服务可以使市场繁荣,使人民过上更加健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,无论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”[3]。有效政府提供公共产品和公共服务,就需要对公共资源进行管理、使用和耗费。耗费公共资源的效率和效果,关系着公共产品的数量与质量,决定着人们对政府公共职能的满意程度。公共资源的使用效率和效益如何,直接体现人民权利从政府公共职能中的受益程度。
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