关于加强和完善我县政府投资项目管理的几点思考

关于加强和完善我县政府投资项目管理的几点思考

杜玉玉/文□

政府投资项目，又称公共财政投资项目，是各级政府为推动国民经济或区域经济发展，满足社会公共需要，以政府为实际投资主体，以财政性资金或融资方式为资金来源的固定资产投资项目。重大公共投资项目往往集中了地方政府的财力、物力、人力，对地区经济社会发展能起到至关重要的作用，是提升人民生活品质的有效手段。本文旨在通过对本县近年来政府投资项目管理体制现状、问题的分析，从项目管理程序化、制度化等方面作一些探讨和思考，以明确下一步继续深化管理的努力方向，从而规范和改进政府投资项目行为，提高管理效率。

一、当前我县政府投资项目管理成效

投资体制改革以来，我县充分贯彻落实国务院关于投资体制改革的决定和《浙江省政府投资项目管理办法》，从2007年以来陆续出台了《桐庐县政府投资项目管理办法》（桐政发（2007）55号），《桐庐县政府投资项目工程概算审核管理暂行办法》（桐政办（2008）70号），《桐庐县政府投资项目工程设计变更和概算调整实施办法（试行）》（桐政办（2008）207号）等文件，按照“政府投资管好一线、企业投资放活一片”的思路，深化改革、完善制度，取得了较大的成效。

（一）计划管理不断强化

一是计划编制机制基本建立。行业主管部门（业主单位）

需衔接规划、国土等部门，并向发改局申报行业投资项目预排计划。发改、财政根据县域经济和社会发展需要、可用财力汇总审核，编制年度政府投资项目预排计划，报县政府常务会议审定，并经县人代会讨论通过后下达正式投资计划。二是计划执行刚性大大提高。对未列入计划的项目原则上不予立项，确需实施的项目需经县政府常务会议讨论通过，从而逐步形成了“储备一批、前期一批、实施一批、竣工一批”的政府投资项目滚动建设机制。

（二）审批程序逐步规范

一是基本审批程序得以落实。原则上按照项目建议书（受理）、可行性研究、初步设计批复三步进行。其中，投资在500万元以上项目的可行性研究、初步设计报告要求由具备相关资质的单位编制。二是批前会审机制得以建立。对报批的初步设计及概算，组织财政、审计、国土、规划等部门进行联合审查或委托社会中介审计机构进行审价。

（三）建设管理模式尝试创新

代建制是实现政府投资项目“投资、建设、监管、使用”彼此分离和专业化管理的有效方式。按县政府工作安排，县发改局起草了《桐庐县政府投资项目代建制试行办法》。今年，我县滨江区安臵小区采用了阶段性代建模式，实现了代建项目零的达破。

（四）监督机制进一步健全

县纪委（监察局）实施建设工程效能监察全覆盖，包括项目建设前期审批、招投标、设计变更、概算调整、项目建

设、竣工验收和审计等各个环节。并根据项目特点，对部分重大项目提交县政府常务会议讨论通过，从而确保了项目前期工作的到位，真正提高了政府投资项目决策的公开化、民主化、科学化水平。

二、存在的问题及原因分析

随着相关政策文件不断得到贯彻落实，我县政府投资项目管理水平不断提高，但由于政府投资项目管理工作涉及面广、管理经验欠缺，在实践中依然存在以下问题。

（一）计划管理职能有待进一步增强

一是投资计划随意性较大。2008年全年审批了政府投资项目66个，其中34个为年度计划内项目，比例高达50%，2009年91个政府投资项目，已全部通过审批程序的项目共计74个。审批计划外政府投资项目11个，其中已全部完成审批的9个。二是计划拼盘资金落实难度大。由于县财政资金紧张，已列入年度计划的项目资金拼盘计划未能全部到位，未列入年度计划的项目资金落实难度更大。政府投资项目计划实施2年来，每年都得在年中进行投资计划调整，不仅耗费大量的人力、物力，也在一定程度上降低了计划的权威性。

（二）前期研究质量不高

一方面，业主对前期工作重视不足。一些业主受传统“轻前期、重实施”思想观念的影响，放松了对前期工作质量的控制。另一方面，对中介机构选择不够谨慎。部分中介机构资质较低、能力不强、经验不足，致使项目前期质量不高。

例如在可行性研究阶段，建设方案的确定要么根据业主设想方案随便下结论，要么根据规划部门意见定，往往没有通过认真分析比选论证；对项目的财务分析和经济合理性分析，也是所有项目千篇一律，没有针对性，特别是取价上，没有根据实际情况经过较为详细调查取价，较为随意；在设计阶段，对建筑的设计缺乏对项目周边环境关注与把握，生搬硬套，设计缺项漏项现象较为普遍。

（三）项目基本建设程序混乱

部分项目单位为了快上项目，合并、简化前期工作，导致项目建设中调整较多。出现以下几种情况：一是项目前期设计不周全，导致设计缺项，设计调整频繁，或者是单项项目规模和材料品种规格调整的现象；二是项目资金审计、审查不严，导致“三超”(概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象)工程的出现；三是项目建设内容和审批内容不一致，概算做大实施项目建小，搭便车现象时有发生。

（四）施工三项控制不到位

一方面，政府投资项目业主单位一般都是行政机关或事业单位，政府投资项目的建设单位收益往往与对项目管理的好坏无直接的关联。退一步讲，管好项目是件费神费力又不讨人好的事情，许多原本想严管的同志又怕得罪人。所以，往往显得主观动力不足，存在“投资不超概算就好，质量合格就行，工期越快越好”的心态。另一方面，政府投资项目建设单位往往是使用、管理单位，导致各项管理职能过于集中。虽然近几年成立了一些项目运作国资公司，但由于编制

限制，其人员大部分由行政、事业人员兼任，其管理不专业、经验不足、精力不能得到保障。对项目建设的要求仅为合法合规，三项控制不到位。

三、深化我县政府投资项目管理的对策建议 （一）加强计划管理的严肃性

政府决策层领导要进一步重视和支持有关部门抓好计划管理工作，并做到以身作则，率先垂范。要进一步统一思想，提高对计划管理工作的认识。在制订政府性投资计划时，应从县域经济和社会发展的全局出发，按照“量力而行、适度超前、加快发展”的原则，研究未来财源的可行性方案。成熟一个，储备一个，形成政府性投资重大项目的储备库，以供决策选择，避免项目建设的盲目性、随意性。

确定年度投资计划时，要在优先保证续建项目资金需要的前提下，由投资主管部门会同财政部门对政府投资进行综合平衡，与有关部门协调后上报县政府审定，并报经县人大常委会批准。政府投资项目计划和预算一经批准，必须严格执行，特殊情况应按照相关程序办理，任何单位和个人不得乱开口子，擅自变更。

（二）完善中介咨询机构管理

1、提高中介咨询机构服务质量。根本的是要通过市场竞争来实现，具体做好二项工作：一是培育本地工程咨询中介机构。虽然本地中介咨询机构其专业人才缺乏、资质较低、服务范围狭窄，目前还不能适应我县发展的需要，但与外地公司比较，相对来讲更了解我县的经济和社会发展现状，人

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