当前电信管制改革凸现七大悬念

当前电信管制改革凸现七大悬念

2002年09月11日 16:28 来源：通信信息报

编者按：

随着新一轮改革重组的完成，我国电信业进入了建立公平、有效的市场竞争机制，进行混业经营和促进电信企业做大、做强、做优的新发展阶段。我国电信管制也随之进行了不断的深化改革，使电信管制体制和管制政策扭曲的状况有了很大的改善，但电信管制改革仍面临一些重大问题亟待解决。其中，电信资费管制的放松、本地网竞争瓶颈的打破、非对称管制的取消、互联互通问题的解决、下一代移动通信的发展、普遍服务机制的出台以及新一轮管制体制的改革等问题尤为突出。为此，本报特约中国社科院规制与竞争研究中心张昕竹主任，对这些问题进行分析并展望未来改革的走向，以期对我国电信管制改革有所裨益。

中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹

热点：近来，出现的一系列互联互通问题，又一次将业界的目光聚集到了电信管制改革上来，并进行了广泛的讨论。焦点：我国电信业完成新一轮改革重组后进入了新的发展阶段，相应电信管制的改革呼声日益高涨，成为电信业进一步发展所亟须解决的问题。难点：我国电信管制该如何改革？尤其是电信资费管制的放松、本地网竞争瓶颈的打破、非对称管制的取消、互联互通问题的解决、下一代

移动通信的发展、普遍服务机制的出台以及新一轮管制体制的改革等突出问题该如何操作？观点：我国的管制改革已经到了实质性的攻坚阶段。视点：应加强和加快电信管制的改革力度和步伐，以使我国电信业在新的发展阶段能够健康、快速地发展。

电信资费管制何时放松

世界电信改革的一个主要趋势是放松电信管制，这种趋势在电信资费管制方面的体现是引入激励性管制，即价格上限管制，并逐步取消零售价格管制。现代管制理论表明，这种管制政策的主要优点是满足激励相容约束，从而减少管制负担以及由此带来的经济扭曲。自从价格上限管制首先在英国实行以来，这种管制方式已经在很多国家得到了应用，并为这些国家最终取消电信资费管制奠定了基础。

虽然放松电信管制也是我国电信管制改革的一项基本内容，并且增值业务的资费已经基本实现了市场调节，但到目前为止，基础电信服务的资费仍然受到非常严格的管制。尽管如此，在实际中价格管制的效果并不乐观，固话和移动电话等基础电信业务领域各种方式的降价和变相降价屡有发生，资费管制的失效已成为管制部门乃至运营商最担心的问题之一。

造成这种状况的最主要原因是，现有的资费管制政策存在严重扭曲，在很多情况下价格严重偏离成本。在市场竞争压力的作用下，运营商的的利润动机必然引导他们利用各种方法包括价格手段占领市场。毕竟，价格是市场竞争的最基本手段。解决这个问题的根本办法在于，在短期内，需要进一步调整资费结构和水平，但长远的解决办法需要放松电信资费管制，让市场形成满足运营商激励相容条件的资费。换句话说，当市场竞争达到一定程度以后，很难保证电信管制的有效性，最终只能放松资费的管制。

实际上，现有的市场竞争态势已经具备了进一步放松管制的市场条件。在长话市场，经过这几年的发展，不但已经产生了足够的市场准入，而且基于网络的市场竞争也已经形成，再加上近年来IP电话的迅速发展，放松长话资费管制的时机早已成熟；在市话领域，移动通信的发展为放松电信资费管制奠定了基础，这一结论体现在二个方面：在语音或窄带业务市场，根据可靠的关键市场份额研究，由于成本的下降和移动通信的随时随地和单一号码等特征，除了高端用户市场外，移动对固话的替代效应已经非常明显，而在高端用户市场，潜在或实际的固话竞争己经非常有效。因此放开语音业务，包括固话和移动业务的资费管制的条件客观上已经具备。在数据业务或宽带业务接入市场，传输速率仍然是移动通信的瓶颈，使移动通信难以对固话构成威胁，不仅如此，其它宽带接入手段似乎也难

以对基于窄带的DSL等宽带接入技术构成真正的挑战，因此在短期内，还有必要对固话的数据业务进行管制，但在不久的未来，随着下一代通信技术的发展，带宽的瓶颈问题将彻底得到解决，固话的垄断地位将被彻底打破，到那时电信资费的管制就失去了存在的依据。

当然，放松电信资费管制需要回答的问题是：在产权结构扭曲的情况下，放松管制是否能为运营商提供正确的激励，比如放松管制是否会加剧恶性竞争。这种担心是不无根据的。但必须指出的是，解决恶性竞争问题的根本方法在于一方面需要进行产权改革和建立有效的公司治理结构，而不是用管制制度代替产权制度；另一方面需要建立竞争政策的管制机构，而不应该用管制机构代替反垄断机构这种不同的制度安排。如果电信管制机构兼顾竞争政策职能，就有可能因为担心过度竞争而影响竞争的引入，从而产生职能上的冲突。

本地网竞争的瓶颈如何打破

本地网竞争是当前电信管制的重点，也是管制机构花费精力最大的领域。20世纪80年代以后，随着传输技术的突破，长话竞争开始引入并迅速形成有效竞争的局面。无论是英国的双寡头全运营商模式，还是美国的长市分离模式，都达到了促进长话竞争的效果。20世纪90年代中期以后，世界各国电信改革的重点都开始转向市话竞争，美国1996年出台的新电信法就是这方面一个典型的尝试。但非常遗憾的是，尽管很多国家的政府抱着可以打破市话竞争的理念，并有针对性地采取了很多管制政策，如美国的本地网转售业务管制和非捆绑管制，以及英国的一系列非对称管制政策，本地网的市场竞争效果并不明显。

我国以促进电信有效竞争为导向的改革也大致经历了同样的历程。在顺利引入长话市场竞争后，在打破市话垄断这一理念的驱使下，电信管制机构采取了很多特定的管制政策，试图突破“最后一公里”瓶颈。比如对中国联通和铁通实行的非对称管制政策，包括在资费上给予一定的优惠政策和互联互通的不结算政策，以此校正网络外部性和转移成本带来的市场缺陷；初装费的取消也在一定程度上有助于本地竞争的形成，这是因为初装费在本质上是一种转移成本，因而是一种市场准入壁垒；另外对中国电信和中国网通进行的新一轮拆分和重组，也是旨在促进市话竞争的重要举措。

但根据国际经验，可以预见这种改革很难达到预期的目的，其根本原因在于固话市场的同质竞争很难形成。从这个意义讲，不应该对新一轮电信拆分对本地竞争的影响有过高的期望。事实上，从中国联通自愿放弃固话市场，到铁通处境的艰难，都说明了固话市场形成有效竞争面临着很大困难。当然，强调固话市场竞争难以形成并不一定得出固话市场是自然垄断的结论。前面曾指出，固话的竞争威胁将主要来自于移动通信，特别是下一代移动通信的发展，因此更准确地讲，本地电话领域将成为一个可竞争市场，竞争的威胁来自于不同的技术手段。

为此，在本地电话市场的管制问题上，电信管制机构应该转变观念，把注意力更多地放在不同质竞争的影响上，把有限的管制资源应用到更有效的领域，而不是把眼光仅仅停留在同质竞争上。

非对称管制何时取消

在世界各国，非对称管制成为促进有效竞争的一个常用的手段。比如在美国，当初为了促进长话竞争，规定AT＆T受价格上限管制，而新进入运营商的资费则完全放开，并且规定地方贝尔不得从事长话业务；为了促进市话竞争，规定在位运营商必须按照前瞻性长期增量成本放开非捆绑网络元素。在英国，为了促进长话和市话竞争，规定新进入运营商不必向在位运营商支付接入费等。

非对称管制是次优环境下的管制政策，它的主要特点是用扭曲的政策校正市场扭曲。根据次优原理，如果这种政策运用得当，它可能减少市场扭曲，但如果使用不当，将会带来更严重的经济扭曲。更重要的是，非对称管制可能给新运营商带来不良的激励，使管制的目标从促进市场竞争，转变为保护某些个别的利益集团，并固化为永久的保护政策。正因为如此，世界上很多国家在实施非对称管制政策时，都明确规定了取消这些政策的期限或者条件。

非对称管制广泛存在于我国电信管制的方方面面。比如在资费管制上，联通的移动和固话资费以及铁通的资费都享有一定幅度的优惠；在互联互通结算条件方面，从目前的流

量类型看，联通的G网和C网与中国移动的C网之间的互不结算是一种旨在扶持联通的非对称管制；在业务限制方面，对包括中国电信和中国网通在内的固话运营商不允许从事移动业务的限制也是一种非对称管制。

这些非对称管制政策对于促进电信竞争曾发挥了重要作用。但其负面作用也是相当明显的：除了对市场价格造成扭曲以外，更重要的是对在位运营商和新进入运营商的行为都造成扭曲，从而使电信管制变得异常艰巨，并且影响企业投资和创新的激励。比如在位运营商因为担心失去零售市场份额，或者因为担心提供互联互通不能保证补偿全部机会成本，因而不愿提供互联互通服务，或者作出无效市场准入和投资决策。

由于市场竞争尤其是替代竞争的发展，非对称管制已经失去其作为促进有效竞争手段的作用，而更有可能演变为阻碍竞争的因素，目前逐步取消这些非对称管制政策的时机已经成熟。比如允许固话运营商从事移动业务的条件已经具备，其根本原因在于，移动通信已经有了很大的发展，特别是其网络和用户资源增长很快，使其有足够的谈判力量与具有本地网资源的固话运营商展开基于网络设施的竞争，因此固话运营商利用市场支配权利的可能性将大大降低。更一般地讲，经过这些年电信竞争的发展，形成全业务运营商竞争格局的条件已经具备。需要强调的是，在未来出台其它非对称管制政策时，应该明确承诺将来取消这些优惠政策的时间或条件，减少电信管制带来的不确定性。

互联互通纠纷何时了

互联互通问题并不是一件新鲜事，在电信垄断时代，就存在国际长话的互联和结算问题，实际上，作为一种重要的服务性贸易，发展中国家与发达国家一直在国际结算问题上争论不止，争论的焦点是，根据国际话务流量分布，发展中国家普遍希望确定较高的国际结算价格，以增加结算外汇收入，但国际结算的谈判机制比较隐蔽，所以尽管国际纠纷至今不断，却并没有引起广泛的关注。但引入电信竞争以后，国内市场运营商之间的互联互通问题凸现出来，并变得越来越复杂，以至于成为世界各国电信管制机构最艰巨的管制任务。

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