资源变化预测与保护调研报告(3)

　　预计安徽省2006年～2010年耕地减少14.27万公顷，2011年～2020年耕地减少31万公顷。安徽省耕地增加的主要来源是土地开发、复垦和整理，尤其农村居民点整理潜力最大，预计2006年～2010年，耕地增加量为14.3万公顷。土地受土壤质地、地形、坡度、障碍土层、盐碱化、土壤侵蚀、水源及排水条件等多种因素的限制，加上人为的用养失调，致使地力难以维持和提高，使得低荒面积所占比重较大，耕地质量不容乐观；耕地后备资源不足，且地区分布不平衡，土地开发复垦整理难度大；国家重点项目占用耕地缴费标准低，异地调剂难度大；建设用地供求矛盾越来越突出；耕地保护工作发展不均衡。

　　预计江西省2010年耕地保有量为282.34万公顷，2020年耕地保有量为281.44万公顷。该省目前仍处于工业化中期的起步阶段,在今后很长一段时间内将保持平稳、快速发展的势头。这也将引致强劲的用地需求：一方面，交通、能源等基础设施用地的需求将显著增加；另一方面，产业转移过来的大部分是供地压力比较大的劳动密集型企业，如制造业将加大工业用地需求，此外城镇化的不断推进、城市建设发展同样对建设用地有强劲的需求。

　　由此来看，维持一个相对理性、合理的目标，各地要付出艰苦的努力。

　　完善制度与政策，转变发展理念和用地方式

　　我国经济社会全面协调可持续发展要求我们必须加强耕地保护，遏制耕地数量减少、质量下降的势头。人多地少的基本国情更要求我们必须十分珍惜和合理利用每一寸土地，为实现经济社会全面协调可持续发展切实保护耕地。课题组根据现状分析和需求预测的情况，针对当前耕地资源保护方面存在的土地立法相对滞后、行政手段存在漏洞、土地收益管制缺位等“制度缺陷”，提出了以下建议：

　　完善土地立法，严格界定土地利用的“公共利益”，科学制定补偿标准，加快建立被征地农民安置与基本生活保障长效机制。

　　在立法上，一方面加快农民土地权利立法建设，明晰、强化土地的所有权，构筑适应市场经济要求的土地所有权法律框架；另一方面，加快土地规划立法建设，在我国土地法律制度中真正树立土地规划的龙头地位。

　　“公共利益”的判定标准应该为：项目的非营利性，项目实施的后果能增进全社会的福利，项目实施后的受益面应该是全体人员。其他非公益性项目需要占用农村集体土地，可让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易，做到“两种产权、一个市场”。在这个过程中，政府只充当裁判者的角色，同时政府还应加强管理，从而实现对建设用地规模的宏观管理和调控。

　　按照保护农民合法土地权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。按耕地被征用前耕地资源的综合价值（包括非市场价值）确定土地补偿费标准；进一步提高征地的安置补偿费；改变“以土地换保障”的失地农民安置方式，而应将全部土地补偿费和安置补助费作为失地农民的事业保障基金和再就业、创业资金。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。

　　建立健全耕地保护目标责任制，进一步完善耕地保护责任制考核以及政绩考核体系，加强国土资源保护和利用在考核中的比重。

　　耕地保护目标责任制是正确处理经济建设与保护耕地关系的重要保证。建议推行各级政府一把手耕地保护目标一票否决制。强化保护耕地与基本农田的行政责任，完善基本农田保护的行政机制。耕地保护目标从耕地的数量、质量和生态保护三个方面综合考虑,不断完善耕地保护责任制的考核内容，优化考核体系。具体做法包括：把国土资源保护、开发与合理利用考核指标纳入对领导干部实绩考核及对政府经济社会发展综合考核评价指标体系；强化资源保护工作，土地资源保护、开发和合理利用指标分值占评价体系总分值的权重不少于5%。同时，突出考核重点，加大奖惩力度。对耕地保有量和基本农田保护面积达不到所下达任务的地区，综合考核认定为不合格；对耕地保护不力的，达不到相关考核要求的负责人，不得重用、提拔；情节严重的，对相关责任人严格追究责任；对重大违法用地案件较多的地区，实行“一票否决”。

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