有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限(2)

    第二，对物权的公法限制还可分为立法限制、司法限制和行政限制三种类型。立法限制是指立法机关基于立法权而为的立法行为对物权施加的限制，这种限制既体现在法律直接规定中，也体现在法律决定中；所谓司法限制，是指司法机关运用司法权对物权施加的限制，比如人民法院作出旨在限制物权功能发挥的判决，或者为防止被告转移、隐匿财产导致判决不能执行，在司法判决作出之前对被告人的财产采取查封、扣押、冻结等保全措施；所谓行政限制，是指行政机关通过行政活动对物权施加的限制，这正是本文的研究对象。
    (二)行政行为体系中的行政限制
    如上所述，行政限制是指行政机关依法对物权施加的限制，其属于对物权的公法限制范畴，目的是为维护和促进公共利益。但是，行政机关依法对物权限制有诸多表现形式，本文对行政限制作进一步界定。
    第一，行政限制是行政机关通过行政行为对物权施加的约束，并非通过事实行为对物权行使的约束。行政机关的行政活动可以分为行政行为和事实行为。行政机关的事实行为也会造成对物权行使的限制，比如对企业过度的行政检查合影响企业的正常生产。但鉴于事实行为不属行政法规制的行政行为，而大量对物权施加的限制恰恰来自于行政行为而非事实行为，故本文所探讨的行政限制限于行政行为的限制。
    第二，行政限制是行政机关直接对物权行使施加的约束，并非由相对人通过申请来施加或解除这种限制。一般而言，行政机关约束物权的行使有两种方式，一种是直接限制，比如下达行政命令要求房屋所有人不得改建房屋以实现文物保护；另一种是间接限制，比如要求房屋所有人改建房屋必须获得文物保护部门的改建许可，以确保改建不伤害文物。行政限制专指直接限制，不包括间接限制，因为间接限制已为行政许可等其他行为所覆盖。
    第三，行政限制并非对相对人的惩罚，不具有惩罚性。对物权行政限制不以物权人违法并应当承担法律责任为前提，只是行政机关为了维护和促进公共利益对物权施加的限制，因此不具有惩罚性。具有惩罚性的行政处罚行为不该列人行政限制之内。
    第四，行政限制对被限制人具有不利性，其使得被限制人基于物权的行为自由受到限缩。因此，行政确认(行政登记)不属于行政限制，因为行政确认没有给相对人造成不利效果，只是确认其已经存在的权利。
    第五，行政限制并未造成权利移转，这是行政限制与行政征收区分的关键。对物权的行政限制，并不影响被限制人的权利归属，物权没有消失，仍牢牢地保留在物权人手中，对物权行政限制仅仅是对其权利行使的约束，而行政征收则导致了被征收物所有权的转移。
    第六，行政限制的目的是直接维护和促进公共利益，其所关注的是物权行使对于公共利益的影响以及两者之间的平衡。因此，以界定平等民事主体之间权属纠纷为主的行政裁决尽管在某种意义上也是对于公共秩序的维护和促进，但其主要解决的是平等民事主体之间的权利平衡，故也不属于本文所称的行政限制范畴。
    可见，行政限制在行政行为体系中是一个相对独立的类型，其有别于行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决等。到此，我们可以对行政限制定义如下：行政限制是指行政机关为实现公共利益作出的、以直接约束物权行使自由为内容的、非惩罚性的不利行政行为。在现实社会生活中，汽车尾号限行、针对经营者定价自主权的限价令、针对土地使用权的土地用途限制等均属于行政限制。
    (三)行政限制的类型化
    已被严格界定了的行政限制，有多种类别。
    第一，紧急限制与常态限制。所谓紧急限制，是指针对紧急状态作出的临时性行政限制。常态限制则是作为行政机关工作常态的行政限制，既包括无期限的行政限制，也包括为实现特定目标所设定的具有固定期限的行政限制。将行政限制划分为紧急限制和常态限制的意义在于，紧急限制属于由应急法调整的范围，首先适用应急原则，不同于常态下的行政限制规则。

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