有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限(4)

    对于何种事项必须适用直接法律保留，德国形成了“重要性理论”。在这一理论支配下，不是所有行政限制都必须由法律直接规定，只有“重要的”才需要法律直接规定。“重要性不是确定的概念，而是一个阶梯。某一个事务对于共同体或者公民越重要，对立法机关的要求就越高。随之而来的是调整密度：公民个人的基本权利越深远、紧迫，该权利对共同体的作用就越重要；社会问题越充满争议，法律调整就应当越精确和严格。”[15]
    毫无疑问，物权是“重要的”权利，因为物权属于财产权，而财产权属于宪法所保护的公民基本权利。但是，如果将重要性理论仅仅理解为对“重要权利”的干预必须由法律直接规定，则是误解。因为在现代社会，自由权、生命权、财产权这三大重要权利已经成为社会生活的基础性权利，离开这三大基本权利公民无法开展正常的生产、生活，同理，大多数行政活动也都涉及对这三大“重要权利”的限制。因此，对重要性理论的理解应当从两个维度进行，即重要性理论并非要求对所有“重要权利”的所有限制必须由法律直接规定，而是对“重要权利”的“敏感限制”必须由法律直接规定。这其中的“敏感限制”，可通过以下两个属性加以界定。
    其一，严重干涉，即对物权的限制严重影响到物权的行使，甚至达到改变物权本身的内容。这里的“本身的内容”，就是根据民法规范物权所赋予权利人的占有、使用、收益、处分权内容。根据物权法定主义，物权的内容须由法律规定，[16]行政机关如运用行政权改变了物权的内容，也必须由法律规定，这是物权法定主义对行政权的约束。
    其二，危险干涉，即对物权的限制极易沦为对公民物权的侵犯，容易引起公众的质疑和争论。一般而言，行政机关特定的限制方式，极易沦为对物权的侵犯。当对物权的行政限制，并非基于对物有害使用的制止，或者对于现实风险的防范，而仅仅建立在促进“公共利益”时，[17]由于公共利益概念的不确定性，这种限制往往充满争议，故需要立法机关以法律的直接规定补强其合法性基础。要求完全诉诸于公共利益目的的行政限制必须适用立法保留，实际上是通过立法的民主性来化解公共利益界定的难题。实际上，在民法学界主持的民法典建议稿中，就明确规定“为公共利益而对物权行使设定限制，必须有明确的法律依据”。[18]
    (三)间接法律保留中法律授权问题
    间接法律保留之所以被称为“间接”，是因为行政主体并非获得立法机关的直接授权，而是经由行政机关间接获得立法机关的授权。在现实生活中，凡是不构成对物权“严重干涉”、“危险干涉”的，均适用间接法律保留。在间接法律保留的探讨中，关键问题是法律授权问题，即在何种情况下，我们可以认为行政机关的规定获得了有效的法律授权。在现实生活中，很多行政主体均宣称得到法律授权设定行政限制，而这种授权本身可能是无效授权。从我国《立法法》规定看，有效的法律授权至少包括以下两个要件。[19]
    第一，明确，即法律规定和法律授权本身必须明确行政限制的范围、目的和内容。我国《立法法》第10条第1款明确规定“授权决定应当明确授权的目的、范围”，即是此意。可见，我国法律授权必须同时指明授权目的和授权的范围，缺一不可。“目的”，指行政限制的目的；“范围”，指被授权的主体范围和事项范围，即什么行政主体可以做什么事。
    第二，直接，即禁止转授权。我国《立法法》第10条第3款规定，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关，即是此意。转授权禁止，要求行政主体必须直接从立法机关获得有关行政限制的授权，而不是从上级行政机关获得相关授权。转授权禁止也有例外，如果法律明确规定被授权行政主体可以转授权，且规定可转授权的再授权范围，则转授权也可以合法化。

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