有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限(3)

    第二，临时限制与长期限制。所谓临时限制，是指短期内基于公共利益考虑对物权施加的限制；所谓长期限制，是指行政限制被设定了较长的期限，或者不设期限，它可被无期限适用直到行政机关主动撤销或撤回该限制为止。临时限制和长期限制与紧急限制和常态限制不能等同。如果说紧急限制与常态限制是基于限制所适用的状态所作的划分，那么，临时限制与永久限制是针对限制时间的长短所作的分类。紧急状态下行政限制属于临时限制，但临时限制未必就是紧急限制。对行政限制作此区分的意义在于，立法权对临时限制的控制力度较弱，比如长期限制必须依据法律、行政法规作出，临时限制可依据地方性法规作出。
    第三，影响基本生活条件的限制和影响生活生产便利的限制。前者如对出租车的限行，它涉及到出租车司机的工作和生活来源；后者如对私家车的限行，它仅影响生活便利。区别这两种行政限制的意义在于：国家制定政策应当区分这两类限制，一般应当对前者不限制或少限制，限制了也应当以给予补偿为条件；对后者可以限制并且限制后不作补偿。
  三、行政限制的依据：法律保留原则
  行政限制虽为公益而生，但必须在法律之下进行，这是依法行政的要求。就行政限制而言，依法行政的重点在于是否实现法律保留，即实现行政限制的合法性依据必须能够上溯至法律，以实现立法权对行政限制的有效控制。
    (一)法律保留原则的缘起和变迁
    法律保留原则([德语]Vorbehalt des Gesetzes， [英语]Statutory Reservation[9])由德国法学家“发明”。根据陈新民教授的考证，该原则由德国奥托·迈耶于1895，18%年出版的《德国行政法》一书中率先提出。[10]奥托·迈耶在该书中认为，“在特定范围内对行政自行作用的排除称之为法律保留……经典的形式是确定所谓的基本权利或自由权利……除非有法律对此做出规定或者基于法律理由才可以对上述权利进行干涉。”[11]可见，法律保留原则的原始含义就是将对设定基本权利和自由限制的权力保留给立法机关，且立法机关只能通过法律形式方可设定对于基本权利和自由的限制，正可谓“近代以来人民唯恐国家在维持安全及社会秩序时，会滥用权力侵人人民自由权利，所以要求行政权限制人民自由与财产时必须得代表国民之国会以制定法律的方式同意，此就是法律保留原则的由来”。[12]
    法律保留原则在其起源时，是为了确立立法机关对行政机关的优越性，以用民主的国会钳制不民主的政府，因此原初含义的法律保留原则，就是国会保留或者立法保留，即“特定事务绝对需要正式法律的规定”。[13]但随着时代的发展，就行政权限制公民的自由与财产领域，法律保留原则逐渐松动，即“固然要求保留范围内的事务应以法律定之，但也不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下，立法授权行政机关以命令方式规定。”[14]之所以发生如此变化，原因有二：第一，现代社会政府管制活动任务增加，几乎所有的政府管制活动均涉及对人民自由与财产的限制，如果事事须立法直接规定，立法机关定不堪重负，行政机关的管制活动也无法高效进行；其二，在现代社会，德国、日本等君主立宪制国家纷纷实现民主化，行政首脑也均由民主选举产生，故行政机关也逐渐与立法机关一样实现民主化，对行政机关活动的控制已经从严格法律保留转向对行政正当程序的关注。
    (二)直接法律保留的适用范围
    如上所述，法律保留原则在发展中逐渐分为两种：一种是法律直接规定行政限制的目的、范围、条件，行政主体适用该法律规范方可为之，本文称之为“直接法律保留”，也称“立法保留”或“国会保留”，它是法律保留的原初形态；另一种是法律授权行政机关就行政限制作出具体规定，行政主体适用该行政规定即可为之，本文称之为“间接法律保留”，它是法律保留的扩展形态。在这两类法律保留中，尽管当下的趋势是间接保留的情形越来越多，但直接法律保留对行政权与法律之间的关系绑定得最为紧密，出于严格依法行政的理念，对于特定领域必须适用直接法律保留，不能适用间接法律保留。

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