有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限(5)

    (四)行政限制法律保留制度例解
    综上所述，在具体个案中分析行政限制是否符合法律保留原则，主要可从三个层次考察：第一层次，特定行政限制是否适用法律保留；第二层次，从重要性理论出发，看行政限制是落人直接法律保留的适用范围还是间接法律保留适用范围；第三层次，如行政限制落人直接法律保留适用范围，则看其是否有法律直接规定作为依据；如行政限制只须适用间接法律保留，则需要看间接法律保留中的法律授权是否有效。下文即以小汽车尾号限行为例进一步阐述。
    首先，小汽车尾号限行是否适用法律保留？显然，小汽车尾号限行是典型的行政限制，属于侵害行政，是法律保留原则兴起之初就适用的领域。故小汽车尾号限行应适用法律保留原则无疑。
    其次，小汽车尾号限行是应当适用“直接法律保留”还是“间接法律保留”？对此，笔者认为小汽车尾号限行应适用直接法律保留。因为小汽车尾号限行属于常态行政限制，从根本上改变了小汽车所有权的使用权内容。在小汽车尾号限行的地区，物权已经不意味着权利人全天候对物的使用，而是被限定在部分时段对物的使用，而这种权利内容的改变是常态化的，属于对物权严重干涉。如果是临时限行或者交通管制措施，则不属于此类。此外，小汽车尾号限行措施并非出于小汽车使用的现实危害(比如高尾气排放汽车限行)或者现实危险(比如重载货车限行)，而是基于追求更高层次的交通通畅。在这个过程中，行政限制并非制止损害、防范风险，而是力图在公民之间分配实现交通通畅的社会成本，这种行政限制极易引起社会争论，极易沦为对物权的侵犯，故属于危险干涉。综上所述，小汽车尾号限行措施必须以法律直接规定为依据。
    再次，如果小汽车尾号限行应适用直接法律保留，那么在实践中其是否真正适用了这一类型的法律保留？判断一项行政限制是适用直接法律保留还是间接法律保留的方法在于，适用直接法律保留的行政限制是对于法律规范的适用，而适用间接法律保留的行政限制是对行政规定的适用。在实践中，北京和杭州均宣称其小汽车尾号限行是依据《道路交通安全法》，[20]杭州市明确指明其依据是《道路交通安全法》第39条，那么该法第39条是否可以作为对小汽车尾号限行的依据？笔者认为，从《道路交通安全法》看，该法第39条本身并不属于对小汽车尾号限行的直接法律规定，而属于法律授权规定，即授权“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。纵观《道路交通安全法》，该法全文并不存在直接规定小汽车尾号限行的法律条款。实际上，针对小汽车尾号限行的行政行为，其所适用的是北京市人民政府和杭州市公安交通管理局的行政规定，而不是直接适用法律规范，其没有适用直接法律保留。
    当然，从建设性角度建议，各地小汽车尾号限行应属地方事务，按照法律保留原则的本意，应当由地方立法机关通过地方立法直接规定，而无需上升到中央法律直接规定的层面。但我国现行法律保留制度是从中央到地方的单线体系，没有很好地考虑到地方职权划分。小汽车尾号限行在我国法律体系中面临权力来源合法性危机，从根本上讲是我国法律保留制度不完善所致。因此必须严格划分中央事务和地方事务，在《立法法》中明确规定中央专属立法权的范围，并规定凡不属于中央专属立法权的事项均属于地方立法权范畴。在这种情况下重建法律保留体系，按照中央立法事务和地方立法事务双线标准建立法律保留体系。对于法律保留原则而言，属于中央立法事务的行政限制保留给全国人大及其常委会，属于地方立法事务的行政限制保留给地方人大及其常委会。那么诸如小汽车尾号限行这种地方事务，就可以由地方人大及其常委会制定地方性法规予以规定，以缓解其权力来源的合法性危机，同时维护法律保留制度的尊严。

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