四、结语：通过理性裁量基准遏止裁量滥用
美国行政法学者施瓦茨曾发出感叹：“行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”[21]从一定意义上来说，一部行政法的历史也就是行政裁量日益扩张及对其控制的历史。在行政裁量的控制模式上，虽然“迄今为止尚未出现一个普遍的解决方案—无论是从程序机制角度看还是从权威性的决定规则角度看”，[22]但通过行政机关制定极具可操作性的细化规则来约束行政裁量的行使，不失为一种有益的尝试。对于转型中国而言，这种依托行政机关自我革新的“规则之治”尤其值得期待。因此，理论界对当下正在兴起的裁量基准应当给予宽容理解。事实上，这也符合现代行政法学由关注司法向关注行政过程本身转变的趋势。正如美国学者孙斯坦所言，传统围绕法院为中心展开的行政法学，对管制项目的实体目标、后果、病理及成因缺少实在的理解，因此应该对立法和行政官员给予更多的关注，因为只有他们才是行政法首要的设计师。[23]
正是在这一全新的社会背景下，“烟民被拘案”才显得格外引人注目。它的出现，为澄清实践中存在的行政裁量基准认识误区提供了难得的鲜活素材。透过该案，不仅能够看出当下裁量基准制定中存在的诸多违背基准制度功能的问题，而且还能够看出基层执法机关对裁量基准的僵化理解与简单照搬，由此而引发的裁量滥用与裁量怠惰现象都值得警惕。裁量基准制度的初衷在于追求个案尤其是典型个案的正义，其要义是限制而非消灭一线行政执法机关的裁量空间。为此，应当寻求一种理性的裁量基准运作模式，通过主体间权限分工、智识资源之整合、程序面制度设计等具体环节的妥善安排，有效遏制行政裁量的滥用，进而实现现代行政法治的基本使命。
【注释】
[1]《湖南30多人加油站等危险场所吸烟被拘留》，载红网http://news. rednet. cn/c/2009/09/01/1817459. htm。
[2]《违规吸烟动火拘留80人》，载千华网http://www. qianhuaweb. com/content/2009 -09/01/content-121398. htm。
[3]《深圳违章抽烟也将被拘“按5日拘留处罚”》，载南方网http://law. southcn. com/c/2009 - 09/01/content_5675504一htm。
[4]“烟民被拘案”已成为热议话题。今年9月12日，笔者以“吸烟门”为关键词搜索得3 630 000条查询结果。
[5]参见《江凌副司长在第六次全国地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的讲话》，载武汉政府法制网http://www. whfzb. gov. en/article,2822. html。
[6][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。
[7]徐国栋：《民法基本原则解释—成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版，第325页。 [8]〔英〕彼得·斯坦等：《西方社会的法律价值》，王献平译，中国法制出版社2004年版，第133-134页。
[9]范文清：《试论个案正义原则》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第386页。
[10]事实上，公安部“8 · 20”通知六个“一律”的最大误区就在于以“一刀切”的僵化政策断然否决了基层执法机关本应享有的具体裁量空间。加之强大的体制惯性，基层执法机关甚至会变本加厉地简单、粗暴执法。“烟民被拘案”的执法者不经意间流露出的“重罚目的主要是震慑吸烟者”即是明证。
[11]例如，在法国，具有与裁量基准同样功效的“指示”制度就能够将行政处理的普遍性与特殊性辩证结合起来。每个案件必须同时考虑普遍适用的标准和本案的特殊情况，行政机关具有很大的灵活性。”王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第123页。
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