以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展(6)

　　最后，目前我国各种非诉讼纠纷解决机制尚未形成独特的理念和特色。目前，为了获得正当性和社会认可，各种非诉讼纠纷解决方式无不以“合法性”、“依法调解”为基本原则，并都在努力模仿诉讼审判程序。法律的标准答案通常成为ADR追求的目标，也成为判断ADR的正当性和合理性的唯一标准。目前只有人民调解得到了法院的认可，国家尚无一部综合性的立法对各种非诉讼纠纷解决机制加以调整。这说明，我国尽管有悠久的调解传统，但是在新的形势下，多元化纠纷解决机制的建构则完全是一个新的课题。
　　实践证明，法院在发展非诉讼纠纷解决机制方面具有极其重要的作用。西方国家法院在鼓励当事人利用ADR方面主要有以下几种做法。其一，建立司法ADR（如日本的调停、美国的法院附设ADR），通过立法或法官指令将ADR设定为某些诉讼的前置程序。其二，建立激励机制，例如通过减免诉讼费、律师费等方式鼓励当事人利用ADR，或通过向对方当事人赔偿诉讼支出的方式惩罚随意反悔或不必要的诉讼行为等。其三，通过法院对民间调解协议的审核认定，赋予调解协议生效判决的效力，使民间调解与司法程序衔接起来。其四，法院在诉讼程序中委托社会力量协助调解，直接将民间ADR引入诉讼程序。其五，通过支持民间调解、协商和解的合同上的约束力，对非诉讼纠纷解决提供法律援助等方式（如英国），对ADR和自主性纠纷解决给予实质性的支持。其六，通过司法审查，对ADR的瑕疵和错误进行救济。由于ADR的发展不应以剥夺当事人的诉权为前提，因此，设置前置性的ADR一般需要有立法依据，而更多的法院则主要是通过司法政策和激励机制促进ADR的发展。
　　那么，在我国，法院应该怎样支持和促进ADR的发展呢？在一些法学家看来，似乎唯有司法ADR可以认同，并很自然地把美国的模式作为仿效的榜样，主张大力发展法院附设ADR，而对行政性ADR则偏见较多。然而，在设计建构多元化纠纷解决机制之际，不仅要考虑到一个国家现有制度之间的协调，还要考虑到社会成员的可接受程度、成本和运行的现实可能性。 　　第一，建立司法ADR需慎重。中国的民事诉讼在程序运作上历来具有简易快捷和注重调解的特点，并有审限等强制性规定的限制，简易程序的改革又再一次使诉讼提速，法院人事体制的变革也将有利于审判资源的合理配置和使用，因此，诉讼成本和迟延对中国法院的压力，以及由此迫使当事人对选择ADR的必要性不可能同美国相提并论。这就决定了中国在发展司法ADR上不可能与美国具有完全相同的动机和合理性。司法ADR在程序的运作中往往仍需依赖律师的辅助，其成本较之民间和行政性ADR都要高得多，而当事人本人参与的程度却低得多。而在当事人诉讼能力较低的情况下，当事人行使选择权和处分权更需要依靠法官的职权管理，例如行使释明权和诉讼指导等，因此与调解并行的简易程序在效率和效益上可能会比司法ADR更高。同时，不应该忽视我国民事诉讼程序的特色，特别是法院调解的价值。充分合理地利用现有的资源和经验，对改革具有更为重要的意义。诉讼调解的意义并不仅仅在于节约诉讼成本，其所具有的改善判决质量的价值更值得注意。近期法院在重新强调调解的同时，开始尝试借助社会力量参与诉讼前和诉讼中的调解，这种尝试具有积极的意义和价值，也提供了一种使民间ADR与司法调解相结合的新思路。
　　第二，法院最重要的是应转变观念，以正确评价ADR的价值。在以往的实践中，法院反对或抵制非诉讼机制的理由不外乎以下几种。1．对法治理想的机械理解，将司法与正义简单等同，试图实现国家法对社会的全面统治以及司法对纠纷解决的垄断。2．对司法能力的盲目自信，对司法的局限性以及诉讼的弊端、压力和纠纷解决效果缺乏清醒的认识。3．对各种非诉讼纠纷解决机制缺乏信任，包括其素质、正当性、合法性、纠纷解决能力、效力等，在我国，除了对商事仲裁评价较高外，对其他机制多持怀疑态度。4．由于自身利益所系（如诉讼费），出于争夺资源和权力扩张的动机，以前三种理由为借口，垄断纠纷处理、唯我独尊。毋庸讳言，在一定时期，由于国家和地方司法资源投入不足，基层人民法庭、司法所、法律服务所和律师的生存都不得不依赖于从纠纷解决市场中获取收益，在一定程度上甚至形成了争夺纠纷解决资源（案源）的恶性竞争。另一方面，由于资源配置不合理，基层司法机关、基层政府、有关行政机关之间（包括派出所）因经费、人力等方面的原因，又会在纠纷处理上相互推诿。在这种竞争与推诿中，地方民众并未从中获益，基层纠纷解决效果不佳，上访仍然频繁。目前，随着国家对司法资源投入的加大、司法体制逐步脱离原始积累状态，法院在纠纷解决中的利益动机将会相对降低；随着法院对司法能力及其局限性和运作规律的认识逐步理性化，司法现实主义已经取代理想主义成为司法政策的基础理念；与此同时，政府对行政机关、基层司法行政和人民调解的投入也在逐步增加，各种非诉讼纠纷解决机制的改革重建提上日程。因此，重新整合配置纠纷解决及司法服务资源的契机已经出现。法院通过相应的司法政策和具体措施，积极促进ADR的发展，在提高其他纠纷解决机制素质和能力的同时，与之相互配合，形成衔接与互动，不仅有利于及时经济有效地解决纠纷，也有利于分担法院的压力，使法院可以有更多的精力提高审判质量，提高法官的素质和法院的威信。建构多元化纠纷解决机制的关键是司法与非诉讼程序的协调。当法院不再将纠纷处理（案源）与自身利益直接联系起来的时候，当事人的选择权才可能实现，诉讼与非诉讼机制的良性互动才可能产生。2002年以后，基层法院加强了对人民调解组织的指导和培训，这无疑是一种积极的政策和态度。浙江省诸暨市枫桥镇在大调解格局建立后，在各级调解组织调处纠纷增加的同时，枫桥法庭受理案件数则呈下降趋势，2004年前10个月，共审理案件459件，同比下降31．3％。笔者2004年8月在新疆自治区某城区基层法院调研时得知，由于《婚姻登记条例》（2003年10月起施行）简化了离婚程序，当事人开始更多地选择行政登记程序离婚，该法院离婚案件与同期相比下降了15％。

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