行政伦理两难的深度案例分析(教学用底稿版)(3)

盖更广，他把伦理两难描述为：经过道德分析之后，人们仍然不知道何种行动方案是正当的；人们不清楚何种决定或行动是合乎伦理地正确的。这一定义触及了伦理两难的根本原因——伦理认知和判断模糊性和不可知性。

不难看出，上述各种主张基本类似，但由于各自对于多样化的伦理冲突事实现象的不同侧面的偏重，这些定义之间又有些微妙而重要的差别。应当说，上述各种定义各有侧重，都涉及到了伦理两难的一二个重要特征。后文我们将给出一个更全面、更科学的定义。 （二）什么是行政伦理两难

行政伦理的目的是规范公共管理和公共政策以实现某种价值，实现某种行政价值秩序。然而，由于诸多原因，现代行政经常处于伦理两难之中。伦理两难的本质是价值冲突；同样地，行政伦理两难的本质即行政生活的价值冲突。然而，并非所有的价值冲突都能被称之为行政伦理两难。只有那些涉及道德品质、道德规定或道德理论的行政价值冲突才属于行政伦理两难。不过，由于绝大多数的行政价值选择都可能上升到或转换成行政伦理层面的讨论，所以，绝大多数的行政价值冲突都可以纳入行政伦理两难的范畴。譬如，如果我们单纯地讨论政府的财政支出到底是应该更多地用于促进GDP的增长还是用于提升社会保障水平，就只是一般的行政价值选择；当我们把摆脱贫困和社会保障视为公民权利的一部分时，这就涉及到了政府对公民权利的保障这一行政道德问题了，如此，这一问题就变成政府利益与公民权利之间的两难选择问题；如果从谁有权做出这个决定的角度讨论，则又变成了政府与公民间的关系、政府意志与公众意志间的优先顺序问题——这是行政伦理中的大问题。正如特里·库珀（Terry Cooper）所说的，“通常，我们不会把这种困境视为伦理问题，而只把它当作实践问题。然而，从根本上讲，这种困境涉及我们如何有意、无意地为价值观和原则排列顺序。因此，它们既是实践问题也是伦理问题。”①

一般地讲，伦理两难是指当道德推理是非决定性的时，人们在什么样的决定是正确的、应该采取什么行动之问题上存在冲突②。行政伦理两难的本质特征是两种甚至多种行政价值观念或实践不仅不相容而且从道德上不宜厚此薄彼、非此即彼，但又不能同时予以肯定或实现，肯定或实现其中一个或多个就必然部分或全部否定或损害另外一个或多个。这样一种价值冲突状态就是我们所讲的行政伦理两难。行政伦理困境给人的主观感受是，被夹在两种互不兼容的期望、倾向或选择之间，“而且这两者又都具有重大的价值”时的那种“烦恼不堪”的感觉③。

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特里·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中译本，中国人民大学出版社，2001年版，第85页。 ②

Davidson, Emily J. Silva, Thomas J. Sofis, Lisa A. Ganz, Michael L. Palfrey, Judith S. (2002). The

Doctor's Dilemma: Challenges for the Primary Care, Physician Caring for the Child with Special Health Care Needs, Ambulatory Pediatrics. 2(3):218-23, 2002 May-Jun.

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特里·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中译本，中国人民大学出版社，2001年版，第85页。

根据上述定义，行政伦理两难的出现必需同时具备三个要件：诸种行政价值之间的不相容是导致行政伦理两难的首要条件；其次，各种行政价值之间的非序列化关系和不可通约性是其必要条件；再次，就是这些价值在同一情景中的同时呈现，导致评价者或实践者很难对它们进行取舍。如果情景只满足前面二个条件，我们可以采取逐一选择实现的办法而不至于陷入困境；如果只满足首尾二个条件，一则我们也可以分而施之——前提是我们有足够的资源和能力，二则我们按照某种优先顺序予以选择；如果只满足后二个条件，也即那些非序列化和不可通约的价值有可能被统合实现的话，我们就可以选择整合性地或同时分别予以肯定或实现。

三、行政伦理两难的类型

类型学的分析可以帮助我们进一步厘清行政伦理两难这一知识和行动上的双重困局。 （一）评价两难与作为两难

事实上，感知行政伦理两难的不仅仅是行政行为当事人（包括行政行为主体和利益相关者），还包括作为旁观者的评价者。由此，我们可以把行政伦理两难分为行政伦理评价的两难和行政伦理作为（选择）的两难。行政道德评价的两难仅仅是一种行政伦理认知和评判的两难，是对行政伦理两难的主观感知。行政伦理评价两难的感受者未必一定是行政伦理的实践选择者；但行政伦理选择两难的体验者则必定感受到了行政伦理判断的两难。具有讽刺意味的是，有时行政伦理的实践者并未实际地感知到行政伦理选择的两难，但理论研究者或旁观者却认为实践者其实处于伦理两难的选择之中。也就是说，作为个体或组织的实践者根据自己的伦理认知和道德判断做出了某种特定的价值选择，但评价者认为，其实还存在其他本应引发两难选择但却被实际选择者忽略了的价值；这些被忽略的价值与已被肯定的价值不仅不相容、无法化约，而且具有几近同等甚至更大的意义。譬如，在一些动拆迁实例中，政府及其官员根据集体主义的价值观（强调个人利益服从集体利益）采取了强制性拆迁，但批评者认为现代政府应当充分尊重公民权利，践踏公民权利实现集体利益的做法是不道德的；言下之意是，此中的政府其实面临着地方经济发展和公民权利保障双重任务，本应予以同等重视，但政府却错误地将后者至于前者之下牺牲了。有时，“局内人”毫无疑惑的行政价值选择，会在“局外人”引发广泛的道德争议。不同的评价者站在不同的价值立场，根据不同的伦理理论，主张互不相容且都重要、不可排序的价值。当“第三人”同时认同这些争议性的道德评价去进行道德判断或伦理选择时，必然会感到左右为难。这可算是伦理评价两难引发的伦理两难。譬如，针对“仇和新政”，社会各界众说纷纭，支持者认为它实现了经济发展、公共利益和行政效率，批判者认为它破坏了自由、民主、人权和法治。仇和式政府“无视”评判者认为客观存在的伦理两难做出了它的选择而引发了道德批评和争议；这场旷日持久的道德争议也抑制了潜在的“仇和”们的出现。有时，这种道德争议还发生在同一事件中不同

当事人之间，譬如有关怒江水电开发的争议中，主建派和反坝派之间秉承不同的价值体系进行了激烈的争辩，而使得最终的决策者（地方政府和中央主管部门）处于两难之中。

就伦理判断和评价而言，美国伦理学家威廉·K.弗兰克纳（W. K. Frankena）曾把“严格的伦理或道德判断”分为两类：道德义务判断（道义判断）和道德价值判断（品德判断）

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。相应地，我们也可以行政伦理评价两难进一步细分为行政道义评价两难和行政品德评价

两难。行政义务评价两难主要发生在我们对某种行政行为或政策选择的价值取舍是否正当的判断中。实际生活中，大多数的行政伦理两难，包括上面提及的三个例子，都属于行政道义评判的两难。但也有一些实例属于典型的行政品德评价两难。当我们对同时一些兼具两种或多种善恶品质的行政人员进行总体性评价和选择时，我们就会体验到这种两难。譬如，当现实中的干部候选人都无法满足“德才兼备”这一理想道德标准时，“德”为先还是“才”为先？现实中它就导致了某县公安局长的“难产”。社会上对“受贿济贫”、“贿款公用”的“好贪官”余斌②现象和“劫富济贫”、“救苦扶贫”的“侠贪”穆新成③现象的争议也体现了现实中行政人品德评价的两难。

前已示例，对于同一对象事件，局外人和当事人的伦理判断和感受未必是一致的。“局外人”的行政伦理评价两难常常只是一种纯粹的伦理认知活动、道德心理状态，不会引发其他有意义的行动；当然，“局外人”这种的伦理评价两难也可能成为其相关行动或态度的基础，其目的或是为了宣泄由伦理评价两难直接引发的道德焦虑，或是表达自己对行政行为及其当事人的态度（批评或赞成），甚至直接干扰对象情景，试图破解伦理困局。对比地看，行政当事人的伦理判断两难源自其行动（做出伦理选择）的需要，其首要后果是行政伦理作为上的冲突和困境，并引发内心强烈的道德焦虑感。

行政当事人的行政伦理作为上的价值冲突也包括两方面：一是涉及公务员的品质和道德的两难选择，主要发生在人事行政领域；二是涉及冲突性的行政道德义务的两难选择。公务员的道德品质大致可以划分为两类：与公职生活直接相关的“公职道德”和与私人生活直接相关的“私人道德”。公共部门人事决策中经常遇到的难题主要包括：（1）人无完人，当我们必须在“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”这些公职要德之间做出抉择时，什么样的选择是应当的？有德无才者还是有才无德者？高能的贪官还是低能的庸官？（2）当公职道德和私人道德两难全的时候，我们该如何取舍？公德为重还是私德为本？某些地方政府的现代版

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威廉?K.弗兰克纳：《伦理学》，中译本，生活·读书·新知三联出版社，1987年，第19页。

余斌，案发前任湖南临湘市（隶属岳阳的一个县级市）副市长。2004年7月岳阳市君山区人民检察院指控：“余斌自2001年4月自2003年上半年，在担任临湘市教育局局长、临湘市副市长期间，利用职务便利，收受钟希金等人贿赂共计人民币22.5万元”。最后，余斌被酌情判处有期徒刑三年，缓期五年，并处没收财产6万元。同情者认为，余斌其实是个次好官，判刑过重。主要理由包括：（1）余斌曾经是一个“铁腕纪委书记”，正直、工作能力强；（2）余斌不贪图私利，清官家境；（3）余斌是迫于无奈才受贿；（4）余斌的受贿是为民受贿，“取之于民，用之于民”。据说，余斌在担任临湘市教育局长、副市长期间，曾以教育局或市政府名义，将收受钱财中的15.47万元用于帮助下属乡镇、企业、学校，解决了很多实际问题。 ③

穆新成，原山西省繁峙县检察院副检察长、反贪局局长。2009年5月5日，被“双规”和调查后发现，穆新成有巨额（上亿）资产，其主要来源于他的贪污受贿。但穆新成“敲诈”的对象是众多的矿老板和非法涉矿的各级政府官员，且救助过不少受困的老百姓、常常为百姓讨公道、“摆平”过不少纠纷，还做过义务性的“植树大王”。

“以孝取官”是否正当合理？

行政道德义务两难状态是这样的：行政当事人同时面临着两种甚至多种不相容的行政道德义务，履行其中一个或多个就必然部分或全部违背另外一个或多个行政道德义务。譬如地方政府的环保部门既有义务服从地方政府的领导、致力于发展地方经济，同时也有义务服从上级环保部门的指挥、致力于保护生态环境，当地方领导做出以污染环境为代价发展地方经济的决定时，地方环保部门就陷入了责任冲突和义务两难之中。特里·库珀认为，“面临冲突性的责任是行政人员体验伦理困境的最典型的方式。”他把行政人的责任分为客观责任（外在的伦理规范和道德期望所设定的行政道德义务）和主观责任（行政人自身主观认同的行政道德义务），并认为，行政实际生活中，这两类责任常常脱节甚至相互冲突，使行政人陷入伦理困境。进而，库珀把行政人的责任冲突划分为三类：权力冲突、角色冲突和利益冲突。（1）权力冲突源自“两种或两种以上的客观责任之间的冲突”，主要表现为不同的权力来源（譬如法律、组织上级、民选官员和公众等）对行政人员提出了不同的义务要求和行动指令时，行政人员的无所适从、左右为难。（2）角色冲突源于公职人员身兼公职领域内外的多重角色，譬如工作单位系统中的多重角色，家庭中的多重角色，社会群体中的多重角色。不同类型的角色群会有不同的角色规范，同一角色群中的不同角色也会提出不同的角色期望，甚至同一角色也会有多种不相容的要求，再加之行政人员自身的角色认同与外界的角色期望有时也是相冲突，由此构成了行政人员的多重角色冲突，有客观之间的，也有主客观之间的。（3）利益冲突主要是指个人利益、组织利益和公共利益之间的冲突。库珀主要讨论了行政人员的个人利益与公共利益之间的冲突。①此外，利益冲突还常常出现于个人利益与组织利益之间、部门利益与公共利益，以及不同部门之间。应该说，依据他的主观责任－客观责任框架，库珀的分类开启了从原因的角度对行政伦理义务两难进行分类的路径，不乏创造性，同时富有实用性。但我们似乎很难将利益冲突纳入这一分析框架。 （二）规范性两难与事实性两难

英国法学家迪亚斯认为，“应区分两种情况：一种情况是两种义务彼此抵触，一个规定‘你得做X’,另一个规定 ‘你不得做X’；另一种情况是义务的内容并不抵触，但履行其中一种义务必然违反另一种义务。” ②借鉴法学界对法律义务冲突的分类研究③，我们可以从义务冲突产生原因的角度上将行政道德义务冲突分为两类：规范上的行政道德义务冲突和事实上的行政道德义务冲突。前者源自这样一种情形：不同的甚至同一行政伦理规范（包括法律中的行政伦理规定）或行政伦理理论对同一行政义务人（行为人）提出了不相容的行政道德义务，履行其中的一个行政道德义务就必然会违背另一个行政道德义务；后者是指相互冲突

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特里·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中译本，中国人民大学出版社，2001年版，第四章。 迪亚斯：《法律的概念和价值》（《法理学》一书的中文节译），载《法理学论丛》第2卷，法律出版社2000年版，第460页。 ③

钱大军：“法律义务冲突的类型研究”，《中国海洋大学学报(社会科学版)》 2006年第3期。

的行政道德义务在逻辑上并不矛盾（伦理规范不是产生冲突的根源），只是因为义务人需要同时履行这两个行政道德义务 ,他因为履行其中的一个行政道德义务，从而没有能力（资源）履行另一个行政道德义务进而产生的行政道德义务之间的冲突。规范上的行政道德义务冲突又可以称为行政道德悖论，即从那些局部上或表面上自圆其说的伦理规范、理论、命题，可以合乎逻辑地推导出互相矛盾之结论。规范性悖论大致有两种情况：（1）按照道德上或法律上被认可的规范，行政行为人要求履行两个相互背反的行政道德义务：“你得做X”和“你不得做 X或你得做非X”。譬如，公民知情权的道德和法令要求行政人员及时披露有关政府信息，但同时有关法律又要求行政人员保守国家机密、不得向公众披露有关政府信息。区分哪些信息属于国家机密是破解这一冲突的关键，但并非所有信息都能明确区分的，且有些信息是否属于国家机密是根据披露后果确定的，于是，行政人员就陷入了“披露”和“不得披露”的困境之中；在法令规定含糊的情况下，这一困境特别突出。再比如，在日本刑法第 134 条规定的泄露秘密罪中，医师负有为病人保守秘密的义务（X），与日本刑事诉讼法第 161 条规定的拒绝作证罪中的提供证言的义务（非X）发生冲突。（2）按照道德上或法律上被认可的规范，行政行为人要求同时履行两个互不相容的行政道德义务：一个义务要求“你必须做X”，另一个义务要求“你必须做Y” ，而且履行 X（或Y）道德义务必然要违反Y（或X） 道德义务。这里 Y并不等于非X ,X和Y之间存在内容上的关联。譬如，当地方党政领导作出引进高污染企业增加地方财政收入的决策时，环保部门领导就面临这类两难：一方面，按照现行地方政府组织法和其他有关规定，环保局长必须服从地方党政决策，另一方面，其法定职责又要求他必须致力于保护辖区内的环境。遵行前者必然违背后者，坚守后者又势必违反前者。或许将来通过法律的完善或理论的发展，能够破解逻辑（规范）上的行政道德义务冲突，但在“将来”之前总会出现“当下”的两难困境。

构成“事实上的行政道德义务冲突”的要素有三：行政义务人肩负两种或两种以上的行政道德义务；这些义务要求在同一时间履行；行政义务人的资源或能力相对有限。与规范上的行政道德义务冲突相比较，事实上的行政道德义务冲突在时间上有着严格的要求：同时履行；在内容上，这些道德义务只是不可以整合不可化约即可，不要求是背反的或不相容的——假如是背反或不相容的，则属于混合型的行政道德义务冲突；在资源或能力方面是不充分的，存在着替代效应，即如果资源用于履行X，则不能履行Y。这方面一个最为常用的实例是所谓的“大炮”（代表军费开支，国家安全）抑或“黄油”（代表民用开支，经济发展）。各国在考虑军事发展和经济发展间的关系时，都面临这一难题。小布什总统的一名预算官员曾警告说，政府千万不要陷入“要大炮还是要黄油”的困境之中。林登·约翰逊当年就想鱼与熊掌兼得，在越南战争升级的同时，保持其国内“伟大社会”计划的推行，从而采取了自二战以来最高的联邦预算赤字（高达２５２亿美元）。然而，这种一心二用的做法未能奏效，1968年，一场激烈的反战运动使得约翰逊被迫放弃了第二任期的竞选。②

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王志远等：“义务冲突研究”，《铁道警官高等专科学校学报》，2003年第2期，第80 – 81页。 郭丽芳：“美国历届总统们的共同问题：大炮还是黄油？”，《解放日报》2002年1月30日。

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