行政伦理两难的深度案例分析(教学用底稿版)(2)

以调和的冲突；即便是现代社会的三大基本价值——自由·平等·博爱，它们之间以及它们与其他重要的价值之间，也存在着不可调和和不可通约的矛盾和冲突。完美的世界不存在，我们必须在它们之间进行选择。

基于对行政伦理两难的本质特征和双层原因的认识，我们认为，行政管理者应对行政伦理两难的态度至少应该包含三点：承认这一社会事实，对多样性的行政价值主张采取一种自由、开放和包容的态度，并力所能及地缓解行政伦理两难导致的不良后果。

经过多年的教学科研探索，本书采用了一套叫做“行政伦理两难深度案例分析”的研究方法。其基本要求有三：将实证性研究和规范性研究融为一体；力避对案例进行全面的非理论性探讨，而是要基于特定的理论视角或问题域，对案例进行深度分析，重在发掘实例现象的深层观念与意义；秉承“自由－多样性－宽容”的态度对待各种价值观念和价值选择。深度案例分析法不仅适用于行政伦理两难研究，也可用于行政伦理（两难）教学。

本书的本体部分共包括十二个行政伦理两难深度案例分析。“分类/命名”固有的“矛盾性”（ambivalence）使我们难以用任何一种单一标准的分类法构建出行政伦理两难的“总文件柜”。因此，我们只好按照某种层次顺序（从微观的个体层面到中观的组织－政策层面再到宏观的治理哲学层面）大致地将它们分为三大类：行政职业道德两难、公共管理伦理两难和公共治理哲学悖论。概括地讲，“行政职业道德两难”主要探讨个体公务员从事公共管理职业所可能遇到的行政伦理选择两难以及与此有关的道德争议；“公共管理伦理两难”主要指政府组织在公共管理和公共政策过程中可能遇到的价值冲突和伦理两难以及与此有关的道德争议；“公共治理哲学悖论”主要是指各种较为宏观的治理理念及其所依据的道德理论（规范）之间存在的“竞合”情形和价值冲突。

1.“服从命令”是各国公务员法定的一项义务。然而，由于行政命令难免会出错、缺德甚至违法，那么，当行政命令存在理性上的错误、道德上的不当甚或法律上的违规时，公务员是应严格服从还是应抗命不遵？公务员行为选择的两难导致了立法和司法责任追究的两难。《公务员应对不当命令的两难》以“法制主义vs.伦理自主”为理论中轴，结合国内的四则实例，系统地阐释了这一三重两难困境在我国当下的具体表现，以及理论界的相关讨论和争议。

2.对于公务员而言，忠诚既是一项基本的美德，也是一项纪律和义务。然而，他所要忠诚的对象（利益、义务）往往并非单一的，而是双重甚至多重的。在道德上它们都是应当的，却又常常互不相容。由此将导致公务员的忠诚冲突。《“深喉”的忠诚冲突及其道德争议》以美国“水门事件”中的“深喉”费尔特、美国越战绝密档案泄密事件中的“深喉”艾尔斯伯格和英国情报门事件中的“深喉”凯利为案例，剖析了“深喉”对上峰、政治领袖、国家利益、公众知情权、自我的良知与正义感的多重忠诚之间的冲突，以及人们对“深喉”的道德评价争议。

3.在当今中国，择业是个人的一项基本自由权利。然而，社会上各种充满着道德分歧和

伦理悖反的评论和争议，却使得官员的正当择业（这里特指“下海”经商）权利陷入伦理两难之中，其所在单位也面临着管理决策上的两难。《官员下海的道德争议与伦理困境》以概括性的案例“时代性的官员下海”为素材，理论性地呈现了“下海”官员个人及其所在单位面临的道德困境。

4.与我们对于公民权利的一致强调形成鲜明对照的是，我国公务员的权利在现实中存在着明显的困境但并未提上议事日程，在理论上也颇受争议。《当前我国公务员权利诉求的现实困境与理论迷思》以二则实例作为具体对象，一方面，通过对我国既有法律规定的梳理和现实政治生态的分析，说明我国公务员权利保障问题存在一定的现实困境；另一方面，以公务员权利的“正当性”为理论“公分母”，并使他们相互对话和审视，呈现了学界既有的五种观点及其分歧。

5.干部的选拔和任用中，最重要的有二点：一是程序，二是标准。常常引发争论并导致人事决策两难的是标准而不是程序。不同的评价主体对于各种品行的赋值（价值权重）不同；同一评价主体，对于不同人身上的同一品行的赋值也往往不一；同一评价主体在不同的时空下对于同一品行——即使是同一评价对象上的同一品行——其赋值也不尽一致。更遑论在许多情况下，对于哪些是重要的、不可或缺的，哪些是无关紧要的？人们经常会持不同意见。所有这些导致了干部选拔中观点纷呈和决策困境。《德vs.才》以某县公安局长的“难产”阐释了干部选拔中的道德争议（“德”先论vs.“才”先论）及其导致的人事管理两难。

6.《孝行之于官德：公德与私德间关系的案例分析》以我国金昌等地“把孝敬父母、关爱家人等私德作为选拔和评价干部的硬性条件”作为靶子案例，剖析了因干部的公私两重角色所要求的品质的不同所导致的干部道德建设和评价中的争议和困惑。重点回顾和辨析了以下三个问题：（1）私德是否是公德的必要条件？（2）私德是否是公德的充分条件？（3）倘若在特定情境中公德与私德相冲突，该如何取舍？

7.环境保护是一项功在当代、利在千秋的历史性任务。然而，履行这一责任（义务）的地方环保部门在现行的双重领导体制下和现实经济发展模式下，却屡屡遇到观念冲突（唯GDP vs.绿色GDP）、忠诚冲突（地方领导vs.垂直领导）和履职困境（责任重大vs.权能不足）。《地方政府环保部门职责履行中的两难》以贵州省铜仁市灯塔工业区的环保为例，阐释了地方环保部门所遇到的“逻辑-规范类行政伦理两难”和“事实类行政伦理两难”。

8.《“110”的伦理两难及其道德争议》以21世纪初部分地方践行“有求必应”的承诺所遇到的尴尬为例，揭示了警察部门在职责定位、社会认同、执法态度和角色区分等方面的道德争议和伦理两难。具体体现在三个方面：民众的万能化期望与警察职业专业化发展之间的冲突、履行承诺事实上的困难和代价与放弃承诺失信于民之间的两难选择、抽象的为人民服务与具体的个别化服务之间的道德悖论。

9.在郑州市曾经发生过的一场动拆迁争议中，支持方和反对方都认同公共利益这一价值准则。然而，这一原则性的“重叠共识”并未导致双方意见的统一，而是构成了双方争执的

平台。政策的支持方认为公共利益是决策合理性和合法性的充分条件；但反对方认为，即便决策出于公共利益，也不一定就是合理的。正当合理的公共政策，不仅必须考虑政策受益与代价分配之间的公平，还必须考虑政策的效率问题和对公民权利的保护；否则，就不可能真正符合公共利益。详细内容，请阅读《公共利益的必要性与不充分性》。

10.“为民做主”源于历史但并未止于历史，仍被一些官员或政府作为公共治理的基本理念。《“为民做主”》以海南20世纪末的“香蕉战略”作为典型个案，分析了“民本思想”和“民主逻辑”在当代中国话语场中的分歧和争议，以及当事人（民众、政府）所面临的行动决策上的两难：“（经济）好处”vs.“（生产自由）权利”、“经济发展”与“政治发展”以及长远利益与短期利益之间的权衡。

11.功利主义和自由主义是当代政治与行政哲学的两大基本理路，它们在一些基本价值主张上针锋相对：前者主张自由至上、权利的不可侵犯、程序正义与民主，后者把福利最大化奉为最高准则、奉行后果论和主张福利对于权利的优先性。《功利主义与自由主义的交锋》以社会各界对“仇和式治理”的争议为案例素材，借助理论性建构的对话平台，展示了功利主义与自由主义在当代中国公共治理领域的交锋。

12.现代主义和后现代主义是现时代共存的两大思想体系，它们在主客体关系、人与自然的关系、社会秩序与发展观、理性、科学技术、风险态度、处世精神、权威与信仰等一些本体论、认识论和基本价值观方面都存在冲突。《现代主义vs.后现代主义》通过对云南怒江水电开发争议的话语内容分析，系统地梳理了主建派和反坝派两大政策联盟的直接观念（次级观念）分歧、核心观点分野和深层价值冲突。个案式地展示了后现代决策场的基本特质和话语游戏，呈现了现代性与后现代性价值观在中国公共政策领域中的一次典型交锋。

导论

一、行政伦理与秩序

行政伦理即公共行政的价值规范。广义上的行政伦理赋予人们判断和评价行政行为、组织管理、政策选择和制度设计的是非善恶标准，促成公共管理领域中的某种价值优先顺序，并由此形成某种公共管理秩序。对于现代公共管理而言，统一有序的价值谱系既是其技术上的必需，也是其深层审美倾向。

现代公共决策的核心任务是各备选方案的比较和选优，其前提条件除了理性和知识的确定性和事态的稳定性之外还必需一点，即不仅同一备选方案涉及的诸种价值间可以通约和排序因而可以进行价值加总，而且各个备选方案的总体价值之间也可以通约和排序。现代管理技术把效率奉为圭臬，这不仅要求效率具有超越其它一切竞争性价值的地位，而且意味着管理中所涉各种价值都能排序、量化。詹姆斯·斯科特在《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中，结合一些现代性规划实例深刻地揭示了现代国家对于简单、统一、透明、线性逻辑等现代主义价值的偏爱。支撑这种简单化公共治理的逻辑前提是任何公共治理都存在唯一的至上的价值。塞缪尔·亨廷顿也表达了对于现代秩序的忠爱——如果民主参与危及国家社会稳定和经济发展时，民主应当让位于稳定③。

规范性行政伦理学研究总是或明或暗地有着某种秩序化的理想，要么零星地凸显某一种或一系列价值的优先性，要么试图勾画出一个系统的价值谱系。前者譬如把公共利益作为绝对至上的价值，把公民参与奉为至上，把行效率或节约（economy）作为行政的首要价值，把忠诚或对上级的服从作为公务员的绝对义务，把国家或民族利益摆在首位，把对公民权利或自由的保障作为政府的“天条”??然而，实践中这些价值常常并不兼容：如果其中之一是正确的，则其它的肯定是错误的。这不啻为行政伦理中的西蒙“谚语”。

由于现代行政对于价值秩序有着某种内在的必然需求，所以无论是实践部门还是理论研究者都有为行政道德“立法”的冲动。各国的公务员法和行政伦理相关法令都含有近乎行政道德谱系的规定。譬如我国过去的《国家公务员暂行条例》（主要是第六条）和现行的《国家公务员法》（主要是第十二条）都专门列举了公务员的一系列义务并在其他条款也设定了一系列义务，大致包括全心全意为人民服务、维护国家利益、遵守宪法和法律、遵守组织纪律、服从上级命令、廉正不阿，等等。美国学者德怀特·沃尔多在《伦理与公共行政》一文中列举了行政人的十二种义务：（1）忠于宪法的义务（obligation to constitution）；（2）遵守法律的义务（obligation to law）；（3）对民族或国家的义务（obligation to nation

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李春成：“价值观与公共政策：政策分析的新领域”，载《复旦行政评论·危机安全与公共治理》，上海人民出版社，2007年11月，第167-181页。 ②

詹姆斯·C. 斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，中译本，社会科学文献出版社，2004年。 ③

塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，中译本，上海译文出版社，1989年。

or country）；（4）民主的义务（obligation to democracy）；（5）遵守组织–官僚制规则的义务（obligation to organizational-bureaucratic norms）；（6）忠于职守与信守专业精神的义务（obligation to profession and professionalism）；（7）对家庭与朋友的义务（obligation to family and friends）；（8）对自我（人格与尊严）的义务（obligation to self）；（9）对中间集体的义务（obligation to middle-range collectivities）；（10）对公共利益或全民福利的义务（obligation to the public interest or general welfare）；（11）对全人类或全世界的义务（obligation to humanity or the world）；（12）对宗教或上帝的义务（obligation to religion or God）。①按照义务对象的规模大小以及与义务主体的关系距离，我们可以绘制出一个公务员的责任层次图谱：个人-家庭-单工作位-社会群体-民族国家-全球。然而，正如沃尔多所说的，这只是一种理想的简化和期待；现实中，各种义务经常相互矛盾，各个层次的责任之间也相互冲突，致使行政责任主体处于两难之中。 二、行政伦理两难的概念 （一）伦理两难的诸种定义

关于伦理两难，有许多种定义。有人认为，“当我们必须采取行动且必须为最佳行动方案提供理由，但所有的备选方案都有道德缺陷时，或者，当我们必须采取行动且所有行动方案都将产生重要的效益，但没有任何一个方案能够避免显著的或潜在的危害时，两难就存在了。”这种定义主要关注的是伦理选择中的“双避冲突”和“趋避冲突”，忽略了“双趋冲突”，即“当决策者对其选择进行初步分析之后，他仍不知道哪种善或好处更可取”。类似地，格雷特·哈丁（Garrett Hardin）认为，“相对于被提议的行动，现状不如人意；但被提议的行动在其他方面同样也不尽人意。这就是两难。”显然，哈丁重视的只是现状与改革之间的双避冲突，即“继续做X受到道德质疑，但是Y方案在道德上同样令人质疑。”还有人指出了另外一种两难：“行动者只能获取特定的某些行动途径，但每种途径都涉及某种道德上不允许的行动。”这种两难不是发生在现状与未来之间的选择，而是发生在在未来诸种行动选择之间的。此外，有学者认为“两难是指同等重要的备选方案之间的冲突——不可能说出哪种方案更有益处、效用或美德，不可能说出哪种方案在义务或责任方面更具强迫性。但是，又必须做出选择。” 这种定义突出强调了伦理两难选择的行动紧迫性以及由此引发的选择焦虑。

除了上述重在揭示行动选择中两难现象的定义，还有学者将注意力集中在伦理认知和评价上的两难。譬如，有人认为，“两难是指存在对每个备选方案都存在赞成和反对的伦理观点，通常要求就人们的动机、目标和前提建设提出更深和更广的质疑。” 显然，这种伦理两难是由不同的伦理认知和道德评价所导致的。相对而言，行政伦理学者特里·库珀的定义涵

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Dwight Waldo .The relationship between ethics and public administration .In Richard J. Stillman Ⅱ Public Administration: Concept and cases .Boston, New York: Houghton Mifflin Company, 2000.

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