行政伦理两难的深度案例分析(教学用底稿版)(8)

严格逻辑的话，本书研究的这种宏观布局也是有一定的逻辑顺序的，即主要从行政伦理两难发生的处所层面上依次推进，从微观的个体层面到中观的组织－政策层面再到宏观的治理哲学层面。

七、本研究的意义

如果本研究成果有什么值得一提的意义话，主要体现在以下几个方面：

1. 另辟蹊径从行政秩序建构的角度界定了行政伦理两难的涵义；从多个角度对行政伦理两难进行了分类。据笔者所查所阅，除了特里·库珀提供的行政责任（义务）冲突分类以外，国内外较少有人对行政伦理两难进行过系统的分类研究。以实例分析中所揭示的行政伦理两难种类反观前述的行政伦理两难分类，我们发现，已完成的12个行政伦理两难案例分析中几乎囊括了前述的各种行政伦理两难类型，也就是说，实例分析验证了这种分类在逻辑上的合理性和在实际中的指导意义。因此，尽管前述有关行政伦理分类不能用以构建一个总体的分析框架，但从理论思考与现实认知两个方面讲，这种分类研究都是有意义的。

2. 尝试用案例研究方法探求公共行政实践及其评论中存在的诸种伦理两难。尽管绝非首创，但国内外用深度案例方法研究行政伦理尤其是专题研究行政伦理两难的成果并不多见。美国行政伦理学家特里库珀等在《行政人典范》（1992）①较好地运用了案例研究方法，《负责任的行政人》（1982）②一书中也运用了一些案例例解了他提出的责任冲突类型。本书的深度案例分析最为接近的是《美国政治中的道德争论》③的个案研究方法：每一篇分析都有典型的主题案例，所有分析都基于又不限于主题案例素材。这种深度案例与常用的举例说明（例解、例证）和纯粹的案例汇编都存在不同。

3. 探索出了一个较为实用的行政伦理两难深度案例分析框架。由于我对每一个行政伦理两难实例都是采取这种模式进行分析的，所以没有举例说明。这使得关于行政伦理两难深度案例研究方法的论述显得比较抽象。但这些基本上都是我的经验之谈。如果您愿意读读我的一些实例分析的话，您会发现这其实是个行政伦理两难深度案例研究的写作指南，笔者在研究实践中探索出来的——尽管毫无专利可言。

4. 研究方法和成果可以用于行政伦理教学。无论是教师还是学生，现在都不太喜欢以讲授“概念－特征－原理（理论）”为核心内容的“概论化”的教学方法。案例教学受到国内外行政伦理学教学者的普遍推荐。但却苦于没有足够的案例，教学模式也有待探讨。本书研究成果提供了十多个主题案例和一些不少的辅例，而且系统地介绍了深度案例分析的模型，分析内容中不仅涉及了主要的道德理论和行政伦理理论，还介绍了社会上的一些看法和评论，这些或许能从内容与方法两个方面对行政伦理教学提供帮助。教师可以只采用本书中

①

Cooper, Terry L. and Wright, N. Dale (Eds.). Exemplary Public Administrators: Character and Leadership in Government, New York: John Wiley & Sons. 1992. ②

Cooper, Terry L. The Responsible Administrator. San Francisco: Jossey-Bass Publishers. 1982. 中译本《行政伦理学：实现行政责任的途径》（中国人民大学出版社，2001年）译自该书第4版。2006年该书出版了第5版。 ③

塔塔洛维奇和戴维斯：《美国政治中的道德争论》，中译本，重庆出版社，2001年。

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的案例，另辟蹊径地进行分析；也可以借鉴我们的视角和观点，去分析其他同类案例；还可以由学生自由讨论本书中的案例，教师借鉴我们的分析作总结和引申。

5. 最后，但或许是最重要的，通过对于行政伦理两难的概念、类型、成因的理论阐释和实例分析，本书对于现代行政管理实践、行政评论和行政伦理研究的态度提出了自己的看法和建议。

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第一部分 行政职业道德两难 12

公务员应对不当命令的两难：法制主义vs.伦理自主

一、引论

“服从命令”是各国公务员法定的一项义务。然而，由于行政命令都是由凡人而非德能双全的神所做出的，因而命令难免有时也会出错、缺德甚至违法，那么，当行政命令存在理性上的错误、道德上的不当甚或法律上的违规时，公务员是应严格服从还是应抗命不遵？这构成了公共行政领域中的立法、司法和行政三重两难。首先，对于公务员来说，这是个行动决策上的两难：如果他选择履行其法定的服从义务，那么，他将为此受到道德的谴责甚或法律的追究；反之，如果他选择抗命不遵，那么，他将直接受到行政乃至法律上的惩处。其次，就立法当局而言，一方面，为了确保科层制组织的统一、有序、有效的运转，必须要求公务员服从命令；另一方面，如果无条件地要求公务员服从其上级命令，又可能导致“权大于法”的局面。第三，立法者和公务员的两难影响到司法责任追究的两难，如果我们强调行政领域中下级对上级的服从，则不应当追究公务员因执行上级命令而犯错、违法之责任；反之，如果我们想防止惟命是从损害法律的权威，那么，按照平衡对称的原则，就应该为公务员违抗上上级错误、不当甚或违法命令提供恰当的救济途径——然而，由于在行政系统中奉行“特别权力关系”原则或“内部行政行为”准则①，司法部门往往拒绝提供此类救济。因此，在有关公务员的服从命令问题上，司法部门其实也处于一个尴尬和两难的处境。

为了走出这一三重困境，实际工作者和理论研究者都进行了积极的探索，在一定程度上缓和了这一两难困境的张力，但似乎并未从根本上解决这一问题。两难困境的魅力就在于，在特定时空背景中，在行动上，人们必将顾此失彼；在观念上，由于站在不同的立场上，必将难以达成共识。以下我们将基于几则实例，较为系统地阐释这一三重两难困境在我国当下的具体表现，以及理论界的相关讨论和争议。 二、实例

案例A. 据报道，2005年，作为原浙江省建设厅副厅长杨秀珠外逃后所牵扯出的系列案之一，浙江省温州市原规划局副局长高云光、原规划局会计兼铁房公司出纳的金建林、原会计李小燕、原铁房公司副总经理沙少华等四人，被指控涉嫌共同贪污。在杭州市中级人民法院受审时，高云光等感到“委屈”：“我们只是杨秀珠棋盘中的一枚棋子。杨秀珠工作作风非常霸道，别人不敢说一个‘不’字！”；让他们感到“冤枉”的是：虽是帮助杨秀珠贪污，却未拿到一分钱；让他们感到后悔的是：奋斗了若干年，因“绝对服从领导”构成了共同贪污

①

有关“特别权力关系”原则或“内部行政行为”准则，可参见本书《当前我国公务员权利诉求的现实困境与理论争议》中的相关讨论。

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罪。

案例B. 受1997-1998年亚洲金融危机的影响，我国不少企业的发展出现了危机。1998年底，为了扶持地方支柱产业、农业产业化龙头企业和重点乡镇企业的发展，F市决定安排一部分财政预算外资金专项用于周转借款。F市委的（1999）9号文件规定：“为了确保周转金按期归还，滚动发展，要实行周转金贷款担保制度。税收在市里的企业由所在口专项资金担保；税收在县（市）区的企业由所在县（市）区财政担保。项目申请单位也应与所在县（市）区政府或所属主管部门签订资产担保协议。” 遵照这一决策，时任F市下辖的L市（县级市）财政局局长的王某，在1999年10月至2000年9月间，批准L市财政局信用服务部与27家企业签订了由乡镇财政所提供担保的财政周转金借款合同。后来因27家企业均“倒闭”，致使所欠的财政周转金无法收回。2001年11月1日，L市人民法院以玩忽职守罪判处该市财政局局长王凯锋有期徒刑5年6个月。由于案件争议较大并引起媒体的关注，F市中级法院将此案发回L市法院重审。L市法院最终认为，王某在主持研究决定将100万元财政周转金贷给奇业养殖有限公司过程中，没有正确履行其对财政周转金借款把关职责，主观上有过失、客观上致使国有资产遭受重大损失，属情节特别严重，公诉机关指控的玩忽职守罪名成立。鉴于此危害后果是被告人王某与L市财政局相关人员不正确履行职责的行为综合作用造成的，故依法判处其有期徒刑3年，缓刑4年。王凯锋不服，提起上诉。F市中级人民法院作出的终审裁定是：驳回上诉，维持原判。

一位行内人士指出，按照现行的体制，乡镇财政所由县财政局统一领导，人员、工资乃至服装都由财政局统一配备，它实际上就是财政局的一部分。由乡镇财政所为其辖区内的乡镇企业提供贷款担保，其实就是财政局进行担保。应当说，F市的这一举措是符合当时的经济发展思路的，从理论上讲其目的也是合理的。然而，这一规定却违法了1995年6月30日公布、10月1日起施行的《中华人民共和国担保法》。该法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。” ②

案例C. 广西省梧州市地处桂江、西江、浔江三江汇合点，被桂江分为河东、河西两区。河西是新城区，河东是老城区；河西工业产值占全市六成以上，河东商贸额占全市八成。河西13.8万人，河东12万人。据梧州《2005年城市防洪预案》显示，梧州市河东堤设计标准水位24.5米，堤顶水位25.5米，设计标准为10年一遇；河西堤设计标准水位25.5米，堤顶水位26米，设防标准为50年一遇。2005年6月中下旬，由于其上游的桂林与柳州一带普降大到暴雨，西江梧州水位迅速上升。18日上午10时，西江梧州水位首次突破17.3

①②

①

郭树合：“‘绝对服从’的代价”，《人民检察》，2005年第4期（下）。

本案例是由福州长乐市原财政局长王凯峰一案稍加改动而成的。仅改动了王批准长乐市财政局信用服务部与27家企业签订由乡镇财政所提供担保的财政周转金借款合同的时间，把原案的“1995年10月至1997年9月间”（在福州市委决定之前）改为了“1999年10月至2000年9月间”。改动的理由是为了问题讨论的需要。此外，由于各种报道有关无法收回的周转资金具体数目不一致，所以弃而不用。案例素材来源：林亦敏：“王凯锋被‘判三缓四’”，《福建晚报》2002年9月23日；刘国航和陈杰人：“政策和法律打架 责任谁来承担？”，《法制日报》2002年1月12日；“忠于职守还是玩忽职守 政策法律打架谁成替罪羊？”，《北京青年报》2002年1月25日。

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