行政伦理两难的深度案例分析(教学用底稿版)(4)

（三）作为的两难与不作为的两难

除了从两难的成因上对行政伦理两难进行分类以外，是否存在其他有意义的分类呢？答案应该是肯定的。首先，根据行政行为的种类（作为和不作为）可以将行政道德义务冲突分为以下三种类型：积极作为义务与消极不作为义务间的冲突，积极作为义务与积极作为义务相互间的冲突，以及消极不作为义务与消极不作为义务相互间的冲突。 “为了让全市广大干群把资金和精力都用在发展经济上，用在奔小康的正道上”，江苏省宿迁市2005年出台了《关于制止大操大办、树立文明新风的若干规定》（2005年5月1日起实施），对包括乡村农民在内的全市人民红白喜事办酒席的程序、规模、礼金、用车、请客范围等都做了严格的规定。针对这一做法，网络和报纸媒体进行了热烈的争议：对于民间的风俗礼仪和道德建设，政府是否应当有所作为？用政策强制规范的做法是否恰当？类似地还有江苏睢宁针对县内公民信用问题出台的《睢宁县大众信用管理试行办法》（2010年1月1日起实施）。这两个地方的积极作为都受到了“消极不作为”观念（保护公民权利与自由不受侵犯、“小政府”）的攻击和批判。就当地政府而言，面对辖区内百姓铺张浪费或信用普遍低下的不良现实，它们既有积极作为的义务也有消极不作为的义务。如果它们像既有做法那样采取强硬的积极作为，则会引发社会对其违背“消极不作为的义务”的批判；反之，如果政府对这些不良现象听之任之（履行消极不作为的义务），也可能会受到持积极政府观念人士的批判。从根本上讲，此类行政伦理义务冲突主要缘于观念上的冲突，可以划归前述的规范上的行政道德义务冲突。如果“积极作为义务与积极作为义务相互间之冲突”是因为行政资源或能力的不足，则可归为事实上的法律义务冲突；若属于两类行政伦理规范的主张，则又可归为规范上的行政道德义务冲突。至于不作为义务与不作为义务间的冲突，法学研究这认为“仅限于理论上存在，而[法律]实际中不会发生这种情况。”②笔者在行政伦理领域至今也没找到典型实例。 （四）权利性两难vs.非权利性两难

其次，我们还可从内容上对行政道德义务两难进行分类。譬如，根据行政道德义务冲突是否与公民的权利有关，将其分为与权利相关的行政道德义务冲突（权利性行政道德义务冲突）和非与权利相关的行政道德义务冲突（非权利性行政道德义务冲突）。这种分类的意义在于，在行政伦理话语体系中，权力是由义务和权利所界定的，对权利的尊重、保障和促进是权力的根本义务。权利性行政义务冲突意味着行政行为人同时肩负着由两种或两种以上的正当权利诉求所设定的义务，行政义务人只能做出非此即彼的选择，而对任何一种权利的忽略甚至损害都是不道德的。这些不相容的权利可能源自不同的义务相对人，也可能源自同一义务相对人。“为民做主”者常常会遇到这种尴尬。在一些长期贫穷、缺乏自发性经济发展动力的地区，地方政府一方面肩负着保障人民的不受贫穷和饥饿的经济权利（这是我国非常

①②

①

参阅曾淑瑜：“论义务冲突”，《法令月刊》（台北），1998年第7期，第22 – 27页。 王志远等：“义务冲突研究”，《铁道警官高等专科学校学报》，2003年第2期，第80 – 81页。

看重的人权部分）的义务，另一方面（在市场经济中）又有尊重人民的生产自由权利的义务。如果政府不采取“为民做主”的措施，则违背了“为官一任造福一方”的义务；反之，如果政府采取“为民做主”的措施（如强行要求种植香蕉、无公害蔬菜等）逼民致富，则有侵犯了他们的生产自由权。再譬如，一些地方的“110”曾对社会承诺“四有四必”（“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”），由于“有求”实在太多而处警资源有限，结果就是一些人和另一些人的被救助的权利及其所设定的义务就产生了冲突。沈阳等地的环保部门也曾遭遇权利性行政义务冲突。2005年初，家住沈阳市皇姑区的王先生花费了几十万元购买设备和租用自家楼下的几间房子开办一个浴池。浴池实行买水，不存在锅炉烟尘扰民问题，噪声治理也已达到环保部门的有关要求。按照《建设项目审批验收管理暂行规定》（2004年9月）有关规定，环保部门审批之前必须征得小区居民的同意，但附近的居民说什么都不同意这个浴池开业。②如果严格按程序办事，王先生的合法（合乎环境标准）经营的权利势必受阻；如果绕开听证审批，则将损害小区居民的（听证）权利。 （五）对称性两难与差序性两难

任何伦理两难中都至少包涵着两个或两个以上的价值判断——我们不妨称它们为子道德判断或子伦理推理。伦理两难的基本结构就是各种非决定性的子伦理推理之间的耦合。根据构成伦理两难的各子伦理推理之间的道德力对比关系，我们将其区分为：对称性伦理两难和差序性伦理两难。“对称性伦理两难”是由价值主张或道德基础同等重要、相异且不兼容的两个或多个子伦理推理所构成的。譬如，公平和效率都是公共行政的基本价值追求，当人们在特定情景中必须在二者之中选择其一予以优先考虑时，就会形成对称性的伦理两难。“差序性伦理两难”所包含的子伦理推理虽然也相异且不兼容，但各自主张的价值在特定社会中．．．．．具有某种先后顺序。约瑟夫森（Michael Josephson）给伦理两难下的定义基本可以归于此类。他说，当人们意识到他所看好的建议或行动与普遍性的伦理责任、义务或目标相冲突时，就会产生伦理两难。在政治生活现实中，特定情形下的民主与集中、集体利益与个人利益、公共利益与公民权利等都可能构成一种两难的耦合，当不能“两全其美”，特定的社会文化环境中的人们可能会更倾向于其中之一。这种差序优先之所以也构成了伦理两难，就在于它“无法产生‘零代价’（cost free）解决方法的决策或选择。换句话说，任何方案都伴以道德难题或牺牲。”

（六）管理、政策与制度两难

广义上的公共行政伦理，就其问题领域而言，包括三个层面的内容：公共行政管理伦理、

①

①

③

典型案例有海南省政府1988年开启的“香蕉战略”；宁夏回族自治区固原市原州区政府2006年的蔬菜产业指令；1996年沭阳县政府强令农民在屋前屋后、沟边渠边都种上杨树。 ②

王术：“环保审批遭遇‘达标扰民’尴尬 百姓就是不买账”，《时代商报》2005年2月5日。 ③

Josephson Institute, http://josephsoninstitute.org

公共行政决策伦理、公共行政体制伦理。因此，相应地，发生在公共行政生活世界的伦理两难也可区分为制度层面的、政策层面的和管理层面的。相对而言，行政制度层面的伦理两难比较抽象、宏观，更为根本；既容易引起无休止的争议，又往往被人们所遗忘，因为这种讨论带有较强的阶段性。人们一般倾向于把这种较为抽象的争论具体化为政策层面和管理层面的讨论。同时，也正因为如此，所以行政制度层面的伦理两难的现实出路常常是渐进主义的。譬如，由于经济和文化的发展，民众参与的意识和能力的提高，社会利益的分化，必然对挑战曾经有意无意地促成这一切的中央集权行政体制，此时，中央政府就必须权衡中央集权的优劣和地方分权的优劣，抽象地权衡民众参与对于公共行政的科学性、权威性、合法性、有效性等价值的挑战和促进。又如，新任政治领袖的亲民政治主张同样也会使官僚集权行政体制在责任方向上陷入方向上的两难：当对上负责与对下负责出现冲突时，组织制度安排上应当如何选择就是一个两难选择。

公共管理基本上可以看作是公共政策或行政法规的执行活动，但这并不意味着公共管理的伦理两难问题就全部可以归结为政策伦理两难或制度伦理两难，因为，首先，公共管理面临的是一体化的综合现实，往往需要兼顾各种价值、遵循多种规章制度和政策，因此，即使政策抉择或制度选择时不存在价值两难，公共管理也可能因不同政策或制度之间的价值冲突陷入困境。其次，任何制度或政策都只是特定时空条件下的某种暂时多数或一致意见的产物，因此，由文本规定到实际应用（具体管理）之间存在的时空差别，可能使得对原有的政策或制度规定的严格遵行变得不合时宜，此时，管理者通常会“文本执法”与“精神执法”之间的双重趋避式伦理困境：“文本执法”强调严格遵照既定政策或制度文本实施公共管理，符合严格执法的价值取求，但却可能因不顾时空变化地死守条文而有损公共利益的实现，有违条文的目的与精神；“精神执法”主张对政策法规、行政制度的精神理念和目标宗旨的实现是第一位的，为了这个目的，要求灵活地、创造性地开展公共管理活动，但这无疑也为为了其他目的变通和曲解政策法规提供了可乘之机，且不利于政策法规的统一性和权威性。还有一种可能是，规则制定之初达成的政策联盟解体了或力量对比结构发生了变化，也可能使管理者陷入左右为难的境地。

公共政策介乎行政制度与公共管理之间，在稳定性方面不如行政制度，在灵活性方面不如管理实践；既是行政体制运转的功能体现，又是具体管理工作的依据。加之，行政制度过于宏观、抽象，人们或许也会对其价值冲突进行辨析，但可能流于空泛、找不着具体的着力点，所以，只有少数理论家对此问题乐此不疲，一般平民百姓喜欢讨论实在的具体的问题，因为讨论这些问题他们更有信息、证据和感触，另外这种问题的讨论也似乎更有结果和效果。因此，老百姓对关乎自己的切身利益的公共管理问题和公共政策问题的价值争论可能胜过对行政制度和体制的价值讨论。其中，尤以政策价值讨论最为吸引人，因为：首先，政策融规范性和操作性于一体，无论是规范性的辩论还是描述性的举证都可以以政策为对象；其次，政策的覆盖面较之具体的管理实施要广，是管理的依据，因而能吸引更多的人、更多的观点

参与争论，包括直接当事者和间接相关者、现时利害相关人和潜在利害相关人。因此，政策层面的不确定性和伦理两难较之制度层面和管理层面的或许会更多，往往成为行政伦理研究的主要领域，也是伦理两难的“多发地”，涉及诸如决策民主与决策效能、经济发展与社会公平、信息公开与国家安全、公民权利与新闻自由、行政集权与社会自治等等多个层次、各种领域的“中层”价值难题。 （七）个体、组织与全局的两难

行政伦理包括行政人员个体品德（也称美德伦理）、行政组织伦理和整体意义上的政府伦理。因此，承担行政伦理两难抉择的主体也可以分为：行政人员个体、行政组织和整个政府（包括中央政府和各级地方政府），甚至还包括超出国家范围的区域性或全球性公共管理主体。

尽管这些主体类型可能存在重叠交错、相互关联的情况，然而，还是有必要将他们区别对待、分开讨论，因为站在不同的立场，意味着处身不同的角色冲突、权力冲突和利益冲突，从而也会遇到不同的责任冲突。尽管有些伦理两难可能牵涉二到多个层次的主体，但每个层次的主体都有其独特的伦理两难，但由于各类主体之间可能存在的相互关联，因而一些特定层次的主体所面临的伦理两难具有“外部”解，也就是说，其他层次主体的配合和支持或许能够解开该层次主体所面临的伦理两难。譬如，组织上的合理安排或妥善帮助，也许能够帮助行政人员解决“事业角色”与“家庭角色”之间的两难冲突；当各方面情况都相当地优秀、并各有千秋的两位候选人竞争晋升时，双方当事人之间的谦让和谅解，也许能让组织“和平”解决这一人事决定中的“双趋冲突”；如果各部门、各机构、各地方都能自觉地以大局为重，而不是不顾全局地追逐部门利益或地方利益，那么，中央管理机构在制定政策时就能避免“收－死－放－乱”、“精简－膨胀－再精简－再膨胀”诸如此类的“怪圈”与“困境”。然而，所有的这些“如果??那么??”，最多只是就现实行动层面上避免了困境式的僵局，没有真正地从“内部”逻辑上消解价值冲突；而且，它们都是或然性的，不能由伦理两难的内部必然性地推导出来。所以，我们称之为“外部解”。 四、行政伦理两难的成因

现代行政伦理两难的成因很复杂，有规范层面的也有资源层面的，有理论观念的也有法令规定的，有浅层的也有深层的，有行政系统内部的也有外部社会的。要想完全列举出各种可能的原因是不可能的，以下我们只阐释几种主要的成因并将它们归为两类。 （一）深层原因

中外无数学者从社会哲学、政治哲学、道德哲学等角度讨论了行政伦理两难的一般原因

和深层原因。基本共识是，新旧道德的历史擅变、共时性存在的道德价值多元化，导致人们的价值取向矛盾化、道德评价多元化、社会道德控制机制缺乏秩序化基础、道德教育缺乏统合力，并由此决定了现代社会道德冲突和伦理两难的不可避免。

1.终极善的冲突

传统（道德）哲学有一个基本信念，即所有善不仅和谐共存，而且相互包容。“宇宙有一个单一目的，缘此目的，一切现象底下皆有一个根本同一性。它一经发现，就能为解决人类社会根本问题提供最终解决方案”。按照这个假设，“全部实在，我们关于它的所有知识的分支，构成了一个合理的、和谐的整体，各种人类目的存在着终极的统一性和和谐性”②，所有真正美好的事物都“在一个单一的、完美的整体中相互关联，或至少彼此相容”。针对这种“形而上学的一元论教条”信念，英国哲学家以赛亚?伯林（Isaiah Berlin）主张基于事实和人类生活多样性的价值多元论和冲突论；这一理论包括三个命题：善与善之间存在着不可相容性和不可通约性；无法逃避选择是人类的状况；不存在无缺憾的完备性世界④。伯林认为，任何一个社会都必然存在着多种自由、价值和善，它们在本质上都是人类所欲求的、都是内在的善，具有不同的指向，因而总会产生一些冲突和矛盾。不仅不同的自由、价值和善之间会产生矛盾冲突，甚至在同一价值、自由和善的内部，由于它们在本质上都是复杂的和内在多元的，包含着一些冲突的因素，有些要素还是根本不可通约、不可比较的，因此也会产生矛盾和冲突。概言之，伯林发现，不仅“善”与“恶”之间存在着明显的不相容性和不可通约性，而且“善”与“善”之间也存在着的不相容性和不可通约性。由此，人类实际生活中必将遇到诸种价值两难处境：“在某些特定情形中，是不是要以牺牲个人自由作为代价来促进民主？或者牺牲平等以成就艺术、牺牲公正以促成仁慈、牺牲效率以促成自发性、牺牲真理与知识而促成幸福、忠诚与纯洁？”

伯林认为，面临两难境况，人们只能顾此失彼或非此即彼，因为：人类拥有的异质而基本的“善”和“价值”在终极层面上存在着难以调和的冲突；在任何道德或行为准则的范围内，在终极道德价值之间总会产生一些冲突；“在终极价值无法调和的情况下，从原则上说，是不可能发现快捷的解决方法的。”伯林反对“哲学一元论”根据普遍的理想（即根据一个人、一个群体或一个社会所追求的整体生活模式）来做决定；他认为，“追求整齐划一”的做法“曲解”了价值两难。“既然有些价值可能本质上是相互冲突的，那么，原则上可以发现所有价值都能和谐相处的模式这样一种观念，便是建立在一种关于世界本质的错误的、先验的观念之上。”客观的价值多元论是人类的必然选择，“无法逃避选择便是人类状况”；人的“目的是相互冲撞的，人不可能拥有一切事物??于是，选择的需要，为着一些终极价值而牺牲另一些终极价值的需要，就成为人类困境的永久特征。”

①②

①

③

⑤

[英]凯利. 导论. 以赛亚?伯林. 俄国思想家. 彭淮栋译. 南京：译林出版社，2001. 3. [英]豪舍尔. 序言. 以赛亚?伯林. 反潮流 . 冯克利译.南京：译林出版社，2002. 4. ③

[英]以赛亚·伯林. 自由论. 胡传胜译. 南京：译林出版社，2003. 4. ④

张国清. 在善与善之间：以赛亚·伯林的价值多元论难题及其批判. 哲学研究，2004(7). ⑤

[英]以赛亚·伯林. 自由论. 胡传胜译. 南京：译林出版社，2003. 47-49.

百度搜索“70edu”或“70教育网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，70教育网，提供经典综合文库行政伦理两难的深度案例分析(教学用底稿版)(4)在线全文阅读。