《公路安全保护条例》释义(2)

抢修、路网运行监测等行政服务内容，涉及工程建设、交通安全、法学、应急处置等多个领域，具有较强的专业性和技术性。因此，有必要进一步明确和强化了公路管理机构的执法主体资格，并赋予相应的管理手段和措施，以满足公路管理的现实需求。二是为了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可对违法行为作出五万元的高额罚款、扣留违法车辆、责令拆除违章建筑等处理决定，对于这些形式复杂、管理强度大的行政职权，通过法规授权公路管理机构行使并独立承担法律责任，更符合公路保护工作实际，同时也符合国家全面推进依法行政工作的有关要求。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可权只能委托有关行政机关行使，或者由法律、法规授权的组织行使，只有通过法规授权，公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。根据《公路法》和本条例规定，公路管理机构能够独立行使《公路法》和本条例规定的公路行政管理职责。但也有例外，根据《公路法》

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第五十七条和第八十二条规定，在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可权，对擅自在公路上设卡、收费的行政处罚权以及对未经批准擅自进行公路建设项目施工的行政处罚权，只能由有关交通运输主管部门行使。

二、我国公路管理体制的历史沿革 （一）建国初期（1949~1957）：公路管理体制初步建立。刚刚诞生的新中国面临着巩固国家政权和迅速恢复国民经济的重要任务，这两项任务与交通密切相关，交通必须先行。1950年1月，交通部成立公路总局，负责全国公路的规划、建设与管理工作。各大行政区和省设立公路局或公路处，具体负责辖区公路事宜。国道由公路总局直接管理，建设工作委托各大行政区办理，经费由中央支付。公路总局下设养路处主管全国公路养护，并按专线设立了几个国道养护机构，由于公路点多线长，集中统一管理的难度较大，大多数附属机构于1951年下放到省。从1953至1957年的“一五”时期，各省、自治区交通厅（局）普遍成立了公路工程局（处、队），主要负责省财政投资的公路建设任务。省交通厅对公路交通事业一般实行垂直管理。在此期间，公路管理的重要法律制度得到初步确立。1950年3月，政务院颁布了《关于1950年公路工作的决定》，对各级管理机构的设置提出了明确要求，进一步明确了建国初期公路工作的方针政策。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法（草案）》，使公路养护有了稳定的资金来源。1951年5月，政务院发布了《关于1951年民工整修公路的暂行规定》，使民工建勤建路养路制度以国家法令的形式确定下来。这一时期颁布的公路管理相关法规条例，为以后的公路法规建设奠定了基础。

（二）“大跃进”和“文化大革命”时期（1958～1976），公路管理在曲折中前进。1958年，“大跃进”开始以后，在全国范围内掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群众，以普及为主，发展交通的“地、群、普”方针。“地、群、普”方针的提出，一方面，对于充分发挥地方和群众的积极性，加快广大农村、山区和偏远地区的公路建设是正确的。另一方面，出现了不尊重科学，不讲究质量，片面追求数量的倾向，造成了不少浪费。1958年下半年，国家对经济体制实行改革时，把公路建设中央计划投资体制下放到省、自治区。与此同时，公路管理体制开始从“垂直领导为主”演变为以“地市、县管理为主”。1960年12月，交通部撤销公路总局，组建基本建设总局。经历了三年自然灾害后，1962年，根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国家和公路交通部门对公路事业的发展采取了一系列措施。第一，对公路交通政策进行调整，交通部、财政部联合颁发关于公路养路费征收和使用的补充规定，确定养路费由省、自治区、直辖市交通厅（局）统收统支，专款专用。第二，加强公路养护和管理。1962年6月，中共中央、国务院颁发了《关于加强公路养护和管理工作的指示》；同年8月，交通部颁布了《公路养护和管理工作的若干规定（试行草案）》，全国路政管理工作得到了全面恢复。第三，上收公路建设队伍和干线公路养护体制。1963年4月，交通部撤销了基本建设总局，组建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”开始，各级公路交通主管部门遭受严重冲击，建国初期初步建立起来的公路养护体制，几乎近于崩溃，公路事业再次遭受重大挫折。1970年7月铁道、交通、邮电三部合并为交通部，撤销了公路工程管理局，取而代之的是公路组，公路组下设工程养护组。1973年，交通部重建公路局。1975年，铁道、交通两部分设（邮电已提前划出），交通部仍设公路局主管公路工作。这期间，绝大多数省、自治 ①

《公路法》第五十七条规定：除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的

规定，由公路管理机构行使。《公路法》第八十二条规定：除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。

区、直辖市公路交通管理机构也相继撤并、下放，许多省属的养路机构被撤销。

（三）改革开放初期（1978～1988）：公路管理体制重整旗鼓。党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和国民经济发展的需要，迅速恢复路况，各省公路交通部门贯彻了“调整、改革、整顿、提高” 的方针，又一次恢复了公路局、总段（分局）和段的三级养路机构；3个直辖市分别在交通局或市政工程局下设公路管理处（局），处以下按县（区）设公路管理所（分局）。1985年，考虑到公路及道路运输“以地方管理为主”的实际，交通部设置了公路局，将公路建设及管理、路政、运政、车辆机务、道路交通安全监管等职能集中于同一机构。地方层面，各省、自治区、直辖市交通厅（局）都建立了公路局，按地市设公路分局或总段（段）。1987年10月，国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》），规定公路管理工作实行统一领导、分级管理原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。县道、乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理。《公路管理条例》的颁布实施开创了依法管理公路工作的新局面。1986年，国务院对道路交通安全管理职能进行了调整，将其主要职能由“交通部门管理为主”调整为“公安部门管理为主”。1988年，交通部机构改革，撤销公路局等管理机构，改设相关司局。1994年，为了进一步转变政府职能，改善公路行业管理工作，交通部组建了公路司，主管全国公路建设、养护和道路管理。在这一阶段，国家为适应改革开放后的新形势，出台了一些政策。1984年国务院第54次常务会国务院对加快公路建设作出三项重大决策：一是提高养路费征收标准；二是开征车辆购置附加费；三是允许贷款或集资修建的高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费，并首次提出公路交通运输管理“转（转变职能）、分（政企分开）、放（权利下放）”的改革思路。

（四）1988年至今：公路进入快速发展阶段，体制改革酝酿与探索。1988年12月我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车，标志着我国高等级公路建设进入了快车道，公路建设项目设计、重点工程建设、运营管理等职能也从专业公路管理机构分出，各地也开始了高等级公路管理模式的探索。为了适应公路建设筹资和投资管理的需要，不少省区设置了负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的管理机构，如高等级公路管理局、集团公司或发展公司。《公路管理条例》颁布11年后，公路的发展要求出台一部法律，对公路的养护、建设、市场管理进行全方位的规范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责，完善了公路建设和养护制度。从此，公路管理有了自己的龙头法。1998年开始国家实施积极的财政政策，加大了基础设施的建设力度，各省、直辖市、自治区都在根据自身的实际情况调整公路管理体制。为了赶上公路建设不断加快的步伐，很多省把公路管理体制下放到地方，这样有利于调动地方政府建设公路的积极性，促进加快公路建设目标的实现。由此逐渐形成了以条块结合为主，有的侧重于条条管理、有的侧重于块块管理的多种形式、多种体制并存的局面。

三、我国公路管理体制的现状

（一）总体情况。现行的公路管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来。公路建设、养护和管理的事权均以地方为主。总体看，已经形成中央、省、地、县四级较为健全的公路管理体系，基本模式是：交通运输部主管全国公路工作，主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通运输厅（局、委），负责辖区内公路的建设、养护和管理，具体管理工作由交通运输厅（局、委）下设的公路局（处）、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置，地市级、县级政府设交通运输局，在地市级交通运输局下设公路总段（局、分局、处）。县级设公路段（局、分局、站）。部分乡镇政府还设有交通运输管理站（所），业务上接受县交通运输局领导。

（二）国省干线公路的管理体制。国道和省道（不包括高速公路）的建设、养护和管理的事权均以地方为主，但是各省的管理体制差别较大。按照省、地市与县公路管理机构之间的关系，全国有三种形式：

一是条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段（局、分局、处）、县公路段（局、分局、站）的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地（市）交通运输局为主实施规划、设计、建设和养护管理，省公路局给予技术指导和一定的资金

补助。

省级交通运输主管部门省级公路管理机构地市级交通运输主管部门地市公路管理机构县级交通运输主管部门县级公路管理机构

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图1 普通国省干线公路的条条管理模式

二是块块模式。省交通运输厅公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通运输局管理。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。

省级交通运输主管部门省级交通运输主管部门省级公路管理机构省级公路管理机构地市级交通运输主管部门地市公路管理机构地市级交通运输主管部门地市级公路管理机构县级交通运输主管部门县级公路管理机构县级交通运输主管部门县级公路管理机构

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图2 普通国省干线公路的块块管理模式

三是条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、财权在省公路管理机构。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。县乡公路仍由地市、县交通运输主管部门负责。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种管理模式：其一，地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，人事权则归属当地政府主管部门管理。其二，地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。

省级交通运输主管部门省级公路管理机构省级交通运输主管部门省级公路管理机构地市级交通运输主管部门地市级公路管理机构地市级交通运输主管部门地市级公路管理机构县级交通运输主管部门县级公路管理机构县级交通运输主管部门县级公路管理机构

注：图中虚实线表示条块结合管理，实线表示直属管理，虚线表示行业指导。

图3 普通国省干线公路条块结合管理的两种模式

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（三）高速公路的管理体制。我国高速公路的管理是伴随着1988年我国第一条高速公路的竣工通车相应产生的。在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期，我国高速公路管理体制的形成与国家的政策、法规、措施密切相关。在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局，建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，有效地缓解了高速公路建设资金不足的状况，推动了全国高速公路建设的快速发展。国务院办公厅于1992年3月印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发〔1992〕16号），通知指出：“目前我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”根据通知要求，部分省（区、市）在高速公路管理方面进行了改革试验，从最初的路段建设指挥部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比较普遍的高速公路集团公司，高速公路管理体制呈现多种模式并存的局面。

我国高速公路管理的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种形式。目前主要呈现以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。主要有三种模式：一是组建省政府授权并直接领导的国有独资或控股性质的高速公路总公司。这种模式下的高速公路总公司一般归省国有资产管理机构统一管理，直属省政府领导，省交通运输厅及其下属的行政管理机构依法负责高速公路的行业管理。二是组建由省交通运输厅领导的高速公路融资实体。省交通运输厅从融资角度将辖区内高速公路予以整合，成立独资或控股的高速公路总公司。三是组建事业性质的高速公路管理局或者其它类似实体的事业机构。这种管理模式下，省交通运输厅下设省高速公路管理局对高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和其它管理工作；其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。目前多数省份实行“一厅两局”形式，即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式，例如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理，另一些由经股份制改造并在资本市场上市的公众公司管理等，也成为以上三种模式的有益补充。目前我国高速公路的管理模式如图4所示。

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1988年10月31日，全长20.5公里（其中达到高速公路标准的路段长15.9公里）的沪嘉高速公路一期工程通车，标志着大陆地区高速公路实现了零的突破。

高速公路管理体制模式一厅两局事业制一厅一局非国有公司公司制国有公司隶属省政府上市公司非上市公司上市公司隶属交通厅非上市公司

图4 我国现行高速公路管理体制的组成结构

（四）农村公路的管理体制（县道、乡道、村道的管理体制）。依据《公路法》，公路依据行政等级划分包括国道、省道、县道和乡道。《公路法》第八条规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。长期以来，农村公路中的部分县、乡道公路（原来省管）和普通国省干线公路一起由地市、县公路管理部门代管，其余县道建设、养护和管理工作由市、县政府负责，乡道的建设、养护和管理由乡镇政府负责。有些省份为了加强对农村公路的行业管理，在省公路机构专门设立农村公路管理处（科）或称地方道路管理处（科）。尽管我国村道总里程在公路网中占了很大比重，但是由于《公路法》颁发时没有明确其身份，村道主要还是由村委会负责建设，养护工作局限于群众突击和季节性养护，路政管理也基本未开展。2005年9月，国务院办公厅下发《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号），明确指出，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通运输主管部门具体负责管理养护工作；县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作；乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。这一文件是对《公路法》补充解释，也是体现了“统一领导、分级负责”的公路管理原则。目前，依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况，全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分：一方面，按照县道是否部分上收管理分为两大类，一些省份将县道中的一些重要线路与干线公路一起公路管理机构养护、管理，例如辽宁、江苏、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照农村公路是否单独设立管理机构分为两大类，一些省份市、县两级的公路管理机构有两套，分别负责干线公路和农村公路的养护管理，这种两套机构并行设置的省份包括安徽、江西、陕西、新疆、内蒙等。随着国办发〔2005〕49号文件的下发，各省、自治区、直辖市纷纷出台农村公路管理养护的办法，进一步理顺了农村公路管养职责。由于农村公路中村道的里程多，有些省份为了落实基层管理单位，在乡镇一级也设立了专门的公路管理机构，例如浙江嘉兴等市设立“乡公路管理站”，相关人员纳入乡镇事业编制，业务上接受县公路管理机构的指导。

四、国外公路管理体制

虽然国外公路管理体制由于自身的经济发展和行政体制的不同而呈现出不同的形式，但从共性的角度来看，大多数国家在公路管理构架设计、职能划分等方面都存在着较为相似的特点和理念，有许多值得我们的公路管理体制改革值得借鉴的地方。

（一）全国统一的公路管理机构设置。大多数国家在全国设有统一的公路管理机构，并按照公路的层次划分，对公路进行统一领导下的分级管理。一般为三层次模式，即中央政府管理机构、省级政府管理机构和县级政府管理机构。英国实行交通部、公路局和地方公路管理部门三级管理体制。交通部负责全英综合运输网，交通大臣负责干线公路网（含高速公路和干线公路）总体政策的制定，并为公路局确定发展战略框架及资金使用计划。公路局在交通大臣的领导下，管理和养护英格兰地区的干线公路网，并实施政府的干线公路网的改造计划。英国公路局在八个城市设有分局，负责各自所在地区的事务。特别是，英国干线公路的养护实行三级管理体制，由交通部的公路局统一负责。交通部根据全国干线公路分布，将全国的干线公路网划分为8个区，每个区设立一个直属于交通部的区公路局，负责本区的公路养护管理。区公路局又通过签订合同协议书的形式，将干线公路分段委托给所经县、郡、市的当地政府，由其代为养护，负责各辖区内干线公路的养护管理。美国联邦运输部下设联邦公路局。联邦公路局总部由五个核心业务部门

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