《公路安全保护条例》释义(8)

【释义】本条是关于在公路桥梁跨越的河道上下游一定范围内禁止采砂的规定。

砂是重要的建筑材料，随着我国经济社会的迅速发展，市场对砂的需要量越来越大，一些单位和个人受巨大经济利益驱使，在河道内乱采滥挖河砂，这些行为直接影响到河道防洪安全、航运安全、河势稳定、生态稳定及上跨河道公路桥梁的安全。为规范采砂行为，确保有序开采，我国对采砂实行许可证管理制度。《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度，河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。《河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥。由于采砂行为不仅会对河道本身的功能带来许多不利的影响，也会对上跨河道的公路桥梁的稳定、安全带来许多不确定的安全隐患，因此，《公路法》也对公路桥梁一定范围的采砂行为作出了禁止性的规定。《公路法》第四十七条第一款规定“在大中型公路桥梁和渡口周围二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。”

鉴于采砂行为对公路桥梁会构成较大的危害，为切实加强对公路桥梁的保护，本条例扩大了对公路桥梁的保护范围，对公路桥梁按特大桥梁、大型桥梁及中小型桥梁，分别规定其上下游禁止采砂的范围，具体为：特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。根据《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）第5.0.2条的规定，多孔跨径大于1000米或单孔跨径大于150米的为特大型桥梁；多孔跨径大于等于100米且小于等于1000米或单孔跨径大于等于40米且小于等于150米的为大型桥梁；多孔跨径大于30米且小于100米或单孔跨径大于等于20米且小于40米的为中型桥梁；多孔跨径大约等于8米且小于等于30米或单孔跨径大于等于5米且小于20米的为小型桥梁。

需要指出的是，根据《中华人民共和国水法》、《河道管理条例》的有关规定，采砂行为的主管部门是水行政主管部门、河道管理机构。本条例第五十八条对此也作出了明确规定，该条指出，违反本条例第二十条规定的，由水行政主管部门或者流域管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。水行政主管部门、河道管理机构应当依法强化监督检查，及时发现和查处违法采砂行为，确保河道安全及公路桥梁等重要结构物的安全。公路管理机构也应当加强对公路桥梁等公路重要结构物的巡查，一旦发现公路桥梁附近存在违法采砂行为，可及时将有关信息告知有管理权限的水行政主管部门或者流域管理机构，并配合相关部门做好公路桥梁安全保护工作。

第二十一条 在公路桥梁跨越的河道上下游各500米范围内依法进行疏浚作业的，应当符合公路桥梁安全要求，经公路管理机构确认安全方可作业。

【释义】本条是关于在公路桥梁一定范围内进行疏浚作业的规定。

疏浚，是指采用人力、水利或机械方法，为拓宽、加深水域而进行的水下土石方开挖工程。疏浚的主要目的是挖深河流或海湾的浅段，以提高河流排洪或航道通航能力，开挖港池、进港航道等以新建码头或港区。可以说，疏浚工程对水利防洪、水上交通、城市建设等具有非常重要的作用。

但是，由于河道疏浚与在公路桥梁附近采砂作业一样，有可能会改变河床、影响桥基，会给上跨河道的公路桥梁的稳定、安全带来许多不确定的安全隐患。因此，条例出于对公路桥梁安全的考虑，严格控制在公路桥梁跨越的河道上下游进行疏浚作业，对于为提高防洪能力或开展其他项目建设确实需要实施疏浚河道作业的，应远离公路桥梁，确实需要在公路桥梁上下游500米范围内进行疏浚作业的，应经公路管理机构确认后方可实施。这就要求，在公路桥梁上下游500米范围内进行疏浚作业的，建设项目的业主或疏浚作业的单位应当依法在实施疏浚作业前，将向公路管理机构提交疏浚作业相关资料，资料应当包括疏浚作业的范围、时间、方式、施工方案、安全评估报告等与公路桥梁安全相关的各项资料，公路管理机构应当结合自身掌握的公路桥梁的技术特性、设计资料、安全状况等，组织相关人员对疏浚作业安全风险进行分析、审查，必要时，可以组织专家对方案进行全面论证，以确公路桥梁安全。需要指出的是，确认疏浚作业是否会影响公路桥梁安全是哪一级公路管理机构的职责，原则上应根据公路桥梁所属公路行政等级的

公路保护权限划分。

第二十二条 禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装等危及公路桥梁安全的施工作业。 禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。

【释义】本条是对影响公路桥隧结构物安全行为的禁止性规定。 本条包含两层含义：

一是禁止利用公路桥梁实施影响公路安全作业的行为。牵拉作业是指以桥梁护栏、桥墩等作为受力点，利用绳索、钢索等将大型物件进行固定或移动的作业。利用桥梁进行牵拉作业一般表现为：利用桥体固定或者搭建水上作业平台等，利用桥墩固定水上作业船舶（采砂船、水上施工船、渔船等）。吊装作业是指利用起吊装置对大型部件进行装配的作业。利用桥梁进行吊装作业一般表现为：在桥上放置起吊机为桥下船舶装卸货物或为桥区施工作业吊运建材等。牵拉、吊装及其他利用桥梁实施的作业行为，往往利用桥体作为作业支撑点，会改变桥梁设计受力分布，破坏桥梁结构，影响桥梁安全，必须予以严格禁止。

二是禁止利用公路桥隧、涵洞实施的行为。本款禁止利用的空间为公路桥梁（含桥下空间）、隧道、涵洞，禁止的行为包括堆放物品、搭建设施、铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。公路桥梁、隧道、涵洞作为公路的重要组成部分，对公路的安全畅通有着重要的作用，利用这些公路设施堆放物品、搭建设施乃至铺设高压电线及输送易燃易爆物品的管道，极有可能这些重要桥隧结构物的安全带来较大的安全隐患，因此，需要严格予以禁止。

需要指出的是，公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞下禁止实施的仅为本条所列举的堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道等活动，对于利用公路桥梁、隧道、涵洞实施铺设电缆等施工活动的，经过公路管理机构的许可则可以实施（本条例第二十七条第四款）。

本条所指的易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体，应为《危险货物品名表》(GB12268-2005)中第1类中液体爆炸品；第2类第1项易燃气体、第3项有毒气体；第3类易燃液体。

第二十三条 公路桥梁跨越航道的，建设单位应当按照国家有关规定设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标，并按照国家标准、行业标准设置桥区水上航标和桥墩防撞装置。桥区水上航标由航标管理机构负责维护。

通过公路桥梁的船舶应当符合公路桥梁通航净空要求，严格遵守航行规则，不得在公路桥梁下停泊或者系缆。

【释义】本条是关于公路桥梁跨越航道和船舶通过公路桥梁的航行规则的规定。 一、设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标。根据《航标条例》、《中国海区可航行水域桥梁助航标志》等规定，桥梁航标是指为了保护桥梁和船舶航行安全，具有示位、警示危险、指示交通等功能，设置在桥梁上的视觉、音响、无限电航标。桥柱标是指桥墩在水中的桥梁应当在桥柱上标明示位、警示标志。桥梁水尺标是指在桥梁上设置观测水位和冲刷情况的标志。

二、设置桥区水上航标和桥墩防撞装置。根据《中国海区水上助航标志》等规定，桥区水上航标是指设在桥区水上浮标或水中固定标。水上浮标要求在水上从任何水平方向都能观测到浮标标体水线以上部分时所呈现的外形特征。水中固定标包括立标和灯桩等助航标志，其设标点的高程在当地平均大潮高潮面以下，标志的基础或标身的一部分被平均大潮高潮面淹没，而且作用与浮标相同者，则其颜色、顶标和灯质，均须与相应的浮标或灯浮标一致。桥墩防撞装置是指缓解当船舶与桥墩相撞时对桥墩的碰撞力的防撞设施。防撞装置的设计需要根据桥墩的自身抗撞能力、桥墩位置、桥墩的外形、水流的速度、水位变化情况、通行船舶的类型、碰撞速度等因素进行。目前，有多种防撞装置方式运用到实际桥梁防护中，包括缓冲材料方式、缓冲设施工程方式、重力方式、桩方式、人工岛、沉箱方式、浮体系泊方式、非结构防撞系统等。

三、航标管理机构。根据《航标条例》、《内河航标管理办法》的规定，国务院交通运输部负责管理和保护除军用航标和渔业航标以外的航标；国务院交通运输部设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构和县级以上地方人民政府交通运输主管部门，负责管理和保护本辖区内军用航标和渔业航标以外的航标。

交通运输主管部门和国务院交通运输部设立的流域航道管理机构、海区港务监督机构统称航标管理机构。军队的航标管理机构、渔政渔港监督管理机构，在军用航标、渔业航标的管理和保护方面分别行使航标管理机关的职权。

航标管理机构的主要职责：制定航标工作规章制度，督促、检查贯彻执行情况；负责编制和审定航标维护工作计划，提出实施措施；掌握航道特征、水情变化及碍航物分布情况，保持航标的正常状态，并发布航道通告；定期检查航标，指导和帮助基层班组工作；编制航标船艇及设备维修保养计划，并组织实施；收集整理航标技术资料，分析航标维护质量，总结航标维护管理经验；参加评审本辖区与航道有关的拦河、跨河、临河建筑物及其他水上工程的航标设施建设项目和审定航标配布图；参与航标新材料、新结构、新工艺的研制、鉴定和推广使用；按规定对违反《航标条例》、《航道管理条例》及其实施细则和本办法中有关航标保护条款以及其他有关规定的行为进行处罚。

四、船舶通过公路桥梁的航行规则。通航净空要求是指跨越航道桥梁的船舶（队）的最大高度和航行的技术要求。如，《内河通航标准》（GBJ139-90）第四章过河建筑物的规定中，明确了水上过河建筑物通航净空尺度。

第二十四条 重要的公路桥梁和公路隧道按照《中华人民共和国人民武装警察法》和国务院、中央军委的有关规定由中国人民武装警察部队守护。

【释义】本条是对重要公路桥梁和隧道武装守护的规定。

一、人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分，由国务院、中央军事委员会领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制。在战争年代，有较多的桥梁、隧道是由武装警察部队守护。进入和平时代后，武装守护的桥梁、隧道数量逐步减少，但仍有部分重要的桥梁和隧道沿用这种模式，主要是在边境公路或者境内重要的长大桥梁和隧道。

二、根据《中华人民共和国人民武装警察法》规定，主要交通干线重要位置的桥梁、隧道的武装守护是武装警察部队执行的8项安全保卫任务之一。重要的公路桥梁和隧道是指在人民武装警察部队执行安全保卫任务时，根据执行任务的区域和目标，所确定的关系国计民生的主要交通干线的桥梁和隧道。武装警察部队执行安全保卫任务时，可以采取以下措施：（一）对进出警戒区域的人员、物品、交通工具进行检查，对按照规定不允许进出的，予以阻止；对强行进出的，采取必要措施予以制止；（二）在武装巡逻中，经现场指挥员同意，对有违法犯罪嫌疑的人员当场进行盘问并查验其证件，对可疑物品和交通工具进行检查；（三）协助执行道路交通管制或者现场管制；（四）对聚众危害社会秩序或者执勤目标安全的，采取必要措施予以制止、驱散；（五）根据执行任务的需要，向相关单位和人员了解有关情况或者在现场实施必要的侦察。调动、使用武装警察部队执行重要公路桥梁和隧道的安全保卫任务的具体批准权限和程序由国务院、中央军事委员会规定。重要公路桥梁、隧道的管理单位及其上级交通运输主管部门应当按照国家有关规定，为担负武警守护任务的武装警察部队提供执勤设施、生活设施等必要的保障，并可以对武装警察部队进行执勤业务指导。

第二十五条 禁止损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品。

【释义】本条是关于公路附属设施保护的规定。

一、公路附属设施的含义。根据《公路法》第五十二条第二款规定，公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。公路附属设施是公路的组成部分，对保障行车安全和交通畅通具有重要意义。根据《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）规定，公路附属设施分为包括交通安全设施、服务设施和管理设施。交通安全设施是指为保障行车和行人的安全和充分发挥公路的作用，在公路沿线所设置的人行地道、人行天桥、照明设备、护栏、标柱、标志、标线等设施的总称；服务设施包括服务区、加油站、公共厕所等设施；管理设施包括监控、收费、通信、配电、照明和管理养护等设施，包括为保护公路而设置的超限运输检测站、路政中队、公路站等基层单位的管理用房。与保护、养护和保障公路无关的其他设施、设备、建筑物、构筑物不属于公路附属设施，对于那些设施、设备、建筑物、构筑物

的保护，由相应的法律法规予以调整。

二、公路附属设施的设置。公路附属设施的建设规模和标准应根据公路网规划、公路的功能、等级、交通流量等确定。新建公路的公路附属设施在公路设计时确定，其设置由新建公路的投资和收益者即建设项目业主负责。公路交通安全设施直接关系到公路行人和行车安全，新建、改建公路和公路大修时，与公路交通安全有关的公路附属设施即公路交通安全设施应当与工程同时设计，同时施工，同时验收，所需经费纳入工程概算。交通安全设施验收不合格的，公路不得交付使用。公路管理机构应加强对交通安全设施施工的监督，参加交通安全设施的验收工作。

三、公路附属设施是为保护、养护和保障公路安全畅通而设置的，任何单位和个人都负有保护义务。与《公路法》相比，本条增加了遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品的禁止性规定。损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施的危害显而易见，而遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施假设管道、悬挂物品等行为同样会对公路的安全运行造成不利的影响。实践中，擅自遮挡、利用公路标志、照明设备等公路附属设施的行为屡见不鲜，这些行为的存在，严重影响了公路附属设施应有功能的发挥甚至对公路附属设施自身安全造成很大威胁，严重影响了公路交通的安全畅通。本条例对这些行为进行了明确规范，有利于更好的保护公路附属设施的正常运行。

四、对违反本条规定的行为，公路管理机构可以按照本条例第五章的有关规定予以处罚。本条例第六十条规定，违反本条例的规定，有下列行为之一的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款：（一）损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或者利用公路附属设施架设管道、悬挂物品、可能危及公路安全的。

第二十六条 禁止破坏公路、公路用地范围内的绿化物。需要更新采伐护路林的，应当向公路管理机构提出申请，经批准方可更新采伐，并及时补种；不能及时补种的，应当交纳补种所需费用，由公路管理机构代为补种。

【释义】本条是关于公路绿化物保护的规定。

一、公路绿化物的作用。种植公路绿化物是公路建设的组成部分，可以起到稳固路基、保护路面、美化路容、减少噪音、引导汽车行驶的作用，同时也是防风、防沙、防雪、防水害的重要措施之一。对于公路交通而言，公路绿化物特别是护路林的作用已经超越了其本身的自然功能，长期以来，公路绿化物是作为公路附属设施的一部分而存在的，属于公路路产的组成部分。因此，本条例规定，禁止任何单位和个人破坏公路、公路用地范围内的绿化物，确因更新需要砍伐护路林的，必须按照严格的法定程序向公路管理机构提出申请，办理许可手续后，才可以实施，并应该按照砍伐量予以补种。

二、护路林更新砍伐的许可主体。《公路法》第四十二条规定，公路用地上的树木不得任意砍伐，确需更新砍伐的，应当经县级以上地方政府交通运输主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。《中华人民共和国森林法》第三十二条第三款的规定，铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。因此，更新砍伐公路护路林的许可主体是公路管理机构，本条例对此进一步予以明确，规定需要更新采伐护路林的，应当向公路管理机构提出申请，经批准方可更新采伐。需要指出的是，根据国家林业局《关于采伐公路护路林执行法律法规有关问题的复函》（林策发〔2004〕85号）规定：（一）根据森林法实施条例第三十一条的规定，林木采伐许可证由国务院林业主管部门规定式样，省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。违反以上规定制定或者印制的林木采伐许可证，不具有法律效力，不得作为采伐林木的合法凭证。（二）因公路改建需要采伐行道树，不属于公路护路林的更新采伐管理范围，应当由林业主管部门核发林木采伐许可证。据此，公路管理机构的管理权限仅限于护路林的更新砍伐，且需要使用林业部门印制的统一式样的采伐许可证。

三、护路林更新砍伐的许可程序。需更新砍伐护路林的，申请人应向公路管理机构提交许可申请，书面说明砍伐理由、砍伐树木的位置、种类和蓄积量，制定符合公路绿化工程技术标准补种方案，编制符合保障公路安全、畅通要求作业方案。公路管理机构按照职责权限做出许可决定，对准予更新砍伐的，制作许可决定书并向申请人颁发由林业部门统一印制的砍伐许可证。砍伐许可证由省级公路管理机构（或同级

公路管理机构）到省级林业主管部门（或同级林业主管部门）统一领取，并根据许可决定情况制作后颁发给申请人。

第二十七条 进行下列涉路施工活动，建设单位应当向公路管理机构提出申请：

（一）因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；

（二）跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施； （三）在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施； （四）利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施； （五）利用跨越公路的设施悬挂非公路标志； （六）在公路上增设或者改造平面交叉道口；

（七）在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施。 【释义】本条是关于涉路施工行政许可的规定。

《公路法》第五章共设定了以下8类有关公路保护事宜的许可事项：公路护路林更新砍伐许可（第四十二条），因建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线许可（第四十四条），跨越、穿越公路或在公路用地范围内架设、埋设管线等设施许可（第四十五条），在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内修筑堤坝、压缩或者拓宽河道作业许可（第四十七条），铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具上路行驶许可（第四十八条），超限运输车辆上路行驶许可（第五十条），平面交叉道口设置许可（第五十五条），建筑控制区内埋设管线、电缆等设施许可（第五十六条）。

公路最直接的服务对象是高速运行的车辆及其驾乘人员，占用、损坏和破坏公路设施，所带来的必然后果是影响行车安全，威胁人民群众的生命财产安全。当前，擅自开设道口、挖掘占用公路、涉路施工不规范等问题依然突出，给公路通行造成极大的安全隐患。因此，本条例根据《公路法》的规定，对公路完好、安全和畅通影响较大的情况，规定了7类涉路施工活动许可：1.因修建铁路、机场、供电、水利、通信等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线；2.跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施；3.在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施；4.利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施；5.利用跨越公路的设施悬挂非公路标志；6.在公路上增设或者改造平面交叉道口；7.在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施。其中，第1.2.3.6.7项属于《公路法》已经有明确规定的事项，第4.5属于本条例新创设的许可事项。

一、因建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线许可。第一，任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路、公路用地。需要占用、挖掘公路、公路用地的，必须事先征得有关公路管理机构的同意；需要公路改线的，也必然要占用、挖掘公路、公路用地，因此，如果未事先征得有关公路管理机构的同意，也不得使公路改线。第二，原则上来讲，不允许因修建民用住房等一般性建筑设施占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线。只有因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程等国家基础性设施以及其他重要工程时，才允许占用、挖掘公路、公路用地或使公路改线。即便是因建设这些重要基础设施和其他重要的建设工程，需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线，也要求建设单位事先征得公路管理机构的同意。本条例之所以作上述规定，主要是因为公路是重要的基础设施，占用、挖掘公路、公路用地或使公路改线都会影响这种基础设施的正常使用和其效能的正常发挥，进而就会对人民群众的日常生活和社会经济发展产生较大影响。应当说，本条规定不仅注意了对公路基础设施的保护，也兼顾了铁路、机场、电站等重要基础设施和其他工程项目的建设需要，允许建设单位在事先征得公路管理机构同意的前提下，占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线。因此，不能说一条公路一旦建成，就不存在改线的可能。这要看新建的设施与原有的公路，哪一个对国民经济和人民生活作用更大，通过权衡利弊来确定是否让公路改线。第三，占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线的，建设单位还应当在事后修复或改建公路，且修复、改建后公路的技术标准应当不低于该段公路原有的技术标准。如果原有公路是一级公路，修复或改建后的公路就应符合一级公路的技术标准；如果原有公路是高速公路，修复或改建后的公路则应符合高速公路的技术标准。如果建设单位修复、改建公路有困难的，也可以给公路管理机构以相就应的经济补偿，

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