《公路安全保护条例》释义(6)

定为沿道区域，但不得将道路一侧20米外的区域指定为沿道区域；道路管理者指定沿道区域后，应及时公布其区域；当沿道区域内的土地、竹木或设施有损坏道路结构或妨碍交通的危险时，其管理者必须设置防止危险的设施或采取其他必要措施；必要时，道路管理者可在责令该土地、竹木或设施的管理者，设置防止危险的设施或采取其他必要措施。《意大利第729号法令关于新建公路和高速公路的规定》规定，根据已通过的法律方案，在高速公路沿线及入口处50米内禁止建造、翻建及扩建任何建筑。

五、与《公路法》关于公路建筑控制区的内容相比较，本条例在以下方面予以了补充和明确：

（一）关于划定主体。本条例规定，县级以上地方人民政府是公路建筑控制区范围的划定主体，负责组织交通运输、国土资源等部门划定。由于我国地域辽阔人口多，且分布很不平衡，各省、自治区、直辖市所处的地理位置不同，自然条件、地形地貌千差万别，因此，公路及公路两侧的管理要求和标准也不相同。为了使公路建筑控制区管理制度更切合各地实际，本条例规定县级以上地方人民政府作为责任主体，负责划定公路建筑控制区的范围。同时，本条例还规定由县级以上地方人民政府组织交通运输、国土资源等部门划定，这主要考虑到公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关。如，交通运输主管部门熟知公路运行安全要求和有关公路发展规划，国土资源主管部门熟知公路沿线的土地利用总体规划等。此外，还有一层意思，公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而且交通运输、国土资源、建设等部门也必须严格执行，即：交通运输主管部门及其公路管理机构发现在公路建筑控制区内违法修建建筑时，必须制止和纠正违法行为；对公路建筑控制区内违法修建的建筑物和地面构筑物，国土资源主管部门不予颁发土地使用证明，建设主管部门不得发放相关权属登记证明，规划部门不得在公路沿线两侧的建筑控制区内进行建筑规划等。相关部门违反公路建筑控制区管理规定，违法审批有关建筑物和构筑物的，应当按照《中华人民共和国行政许可法》等有关规定处理。需要指出的是，公路建筑控制区的划定主体只能是县级以上地方人民政府，包括省、市、县三级地方人民政府，乡级人民政府以及交通运输、国土资源等部门都不具有划定公路建筑控制区的权力。

（二）关于划定原则。本条例对《公路法》确立的保障公路运行安全、节约用地原则进行了补充，增加了保障公路发展需要的原则。主要考虑到随着经济的发展和人民生活水平的提高，汽车保有量持续增长，公路的技术等级和宽度也要不断地提高和增加。因此，县级以上地方人民政府在划定建筑控制区的范围时，还要充分考虑今后公路拓宽、扩建的发展需要，否则将会大大增加公路升级和拓宽的难度，国家不仅需要投入大量的拆迁费用，而且造成公路两侧建筑二次建设，影响居民生产、生活。

（三）关于划定规则。根据《公路管理条例》第三十条规定，公路建筑控制区的范围从公路边沟外缘开始起算。根据《公路法》第三十九条规定，公路用地是指公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于1米范围的土地，也从公路边沟外缘开始起算。这就造成公路用地和公路建筑控制区存在重叠，即公路边沟外缘起至少1米的范围既是公路用地，又是公路建筑控制区。由于现有法律、法规对公路用地和公路建筑控制区分别规定了不同的管理方式和强度，必然造成执法实践中难以适用的问题。据此，本条例重新明确了公路建筑控制区的划定规则，规定公路建筑控制区的范围应从公路用地外侧起向外开始起算。

（四）关于距离范围。《公路法》第五十六条规定，公路建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府依照国务院的规定划定。国务院的规定主要是指《公路管理条例》和本条例关于公路建筑控制区范围的规定，即：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，其中高速公路不少于30米。这是国务院从行政法规层面规定的法定最小距离，地方性法规规定的建筑控制区范围以及县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区范围不得少于国务院规定的法定最小距离。需要指出的是，公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口是公路的组成部分，但考虑到其结构的特殊性，对安全视距等方面要求更加严格，这就要求县级以上人民政府在划定其建筑控制区范围时，不能“一刀切”地按照法定最小距离划定其建筑控制区的范围，而是应充分考虑安全视距等要求，适当扩大划定的距离范围。根据《公路工程技术标准》（JTG B01-2003），安全视距应符合以下规定：

1．高速公路、一级公路的停车视距应符合表3规定。

表3 高速公路、一级公路停车视距

设计速度（km/h） 120 100 80 60 停车视距（m）

210 160 110 75 2．二、三、四级公路的停车视距、会车视距与超车视距应符合表4规定。

表4 二、三、四级公路停车视距、会车视距与超车视距 设计速度（km/h） 停车视距（m） 会车视距（m） 超车视距（m）

3．双车道公路应间隔设置具有超车视距的路段。

4．高速公路、一级公路以及大型车比例高的二、三级公路，应采用货车停车视距对相关路段进行检验。

5．积雪冰冻地区的停车视距宜适当增长。

第十二条 新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告。

公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。

【释义】本条是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围以及处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。

一、本条第一款是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围的规定，其目的是赋予公路管理机构相应的管理权，实现路政执法的提前介入，对规划、在建过程中的公路进行有效的保护。实践中，新建、改建公路项目一旦立项后，当地居民为获取较多的拆迁补偿费用，往往在公路规划路线两侧补栽树苗、抢建房屋，出现“隔夜楼”现象，但公路管理机构对其进行制止和纠正缺少必要的法律依据，只能放任其建设，必然带来两个后果：一是按照合法建筑予以拆迁，将导致公路征地拆迁补偿费用大大增加；二是按照合法建筑予以保留，这些问题将遗留到今后的管理中，必然增加管理难度。为解决“隔夜楼”等问题，本条例明确了新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府划定并公告。新建、改建项目的主管部门应当在初步设计批准后及时将有关信息报送县级以上人民政府，由其组织交通运输、国土资源等部门划定并公告。新建、改建公路的建筑控制区划定后，有关公路管理机构可以对其实施路政管理。

二、本条第二款是关于处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。当公路建筑控制区的范围可能与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠时，本条规定此决定权仍然属于县级以上地方人民政府。但是规定了事前的协调机制，即先由公路管理机构与铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构等单位协商后，报县级以上地方人民政府划定。此外，实践中公路与公路之间并行或交叉路段的建筑控制区也存在重叠问题，如果相关路段的管理机构对建筑控制区的管辖权发生争议的，应按照《路政管理规定》要求，报请共同的上一级人民政府交通运输主管部门或者公路管理机构指定管辖。

第十三条 在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。

在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。 【释义】本条是关于公路建筑控制区管理的规定。

一、关于公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的管理。本条规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物。包括两层意思：一是禁止修建建筑物和地面构筑物；二是因公路保护需要，即公路防护、养护等公路保护需要修建建筑物、构筑物的，不受上述限制。此外，根据

80 110 220 550 60 75 150 350 40 40 80 200 30 30 60 150 20 20 40 100 《公路法》第五十六条第一款和本条例第二十七条第（七）项规定，需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，当事先经公路管理机构批准。需要指出的是，建筑控制区仅对上述建筑活动进行控制，不影响沿线群众进行的其他活动，如耕种、日常通行等。

在公路建筑控制区的管理中，有个问题是不容回避的，即在公路建筑控制区内可否设立广告等非公路标志。根据《公路法》和本条例规定，公路建筑控制区内，修建建筑物和地面构筑物属于禁止行为，埋设管线、电缆等设施属于许可行为。如果将广告等非公路标志归为地面构筑物的范畴，则禁止设立；如果归为管线、电缆等设施的范畴，则经依法许可允许设立。从各地执行情况看，如福建、甘肃、宁夏、黑龙江等省份出台的有关管理规定均将广告等非公路标志归为设施的范畴，设定为公路管理机构的行政许可项目，这种做法比较符合公路管理实际。理由如下：

（一）公路用地与公路的距离比建筑控制区与公路的距离要近。根据《公路法》规定，经依法许可同意可以在公路用地范围内设置广告等非公路标志。这主要考虑到《公路法》起草时，当时社会上流行着“马路经济”的热潮，导致公路沿线商业标志林立，这些标志多为中小型标志，结构简单，造价低。为了满足这部分特殊群体对公路使用的特殊需求，在不影响公路畅通的前提下，通过办理许可手续，允许在公路用地范围内设置非公路标志。但近年来，非公路标志在结构上追求大型化，整体高度一般在18米左右，版面面积可达100平方米。考虑到重量、抗风能力等因素，可能影响公路附近土地的地质结构，进而对公路和交通安全造成潜在危险。在确保大型非公路标志使用效果的前提下，将其设置在远离公路且地势开阔的建筑控制区内，则更为合理。如果公路建筑控制区禁止设置，将导致实践中大量的非公路标志涌向公路两侧。

（二）不违背设立公路建筑控制区的初衷。第一，不会形成街道化，影响行车安全。设立建筑控制区主要针对建筑物而言的，比如公路控制区内存在建筑物，必然产生人流和车流出入公路，与公路逐渐形成平面交叉，交叉道口过多，一方面需要增加管理和维护成本，另一方面必然降低公路的通行能力，因此，公路建筑控制区对建筑物是绝对禁止的。而非公路标志属于特殊的构造物，对整个公路运行系统而言，相对独立，不会产生人流和车流，对公路的通行能力和交通安全也影响甚微。第二，可以避免影响行车视距。在行政许可过程中，尽量选择视野开阔的地段设置非公路标志，能够有效避免对行车视距的干扰。退一步说，在公路用地内设置非公路标志也面临同样问题，二者相比，在建筑控制区设置非公路标志对行车视距影响更小，而且选择设置的空间也更为广阔。第三，可以避免对公路扩建产生影响。在控制区禁止修建建筑物和地面构筑物还有一个重要目的，就是为公路今后的升级和拓宽而预留土地，节约国家有限的公路建设资金。但非公路标志并非永久性设施，只是在一段时期内存在。如果在行政许可时，结合公路改、扩建规划，合理确定非公路标志的设置年限，并明确达到许可年限即做拆除处理，则可以避免与公路建设用地的冲突。

因此，经过有关公路管理机构许可，可以在公路建筑控制区内设置广告牌等非公路标志，这不仅符合《公路法》和本条例有关规定，也符合公路管理实际。非公路标志的设置管理，不仅要遵循统一规划、规范管理、依法许可、总量控制的原则，还要符合安全、规范、协调、美观、节约用地的要求。对此，国务院交通运输部要制定相关配套规章，进一步规范公路两侧非公路标志的设置管理。

二、关于建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、构筑物。由于历史的原因，公路两侧存在着一定数量的合法修建的建筑物和构筑物，这些建筑物和构筑物或多或少会影响公路运行安全。但考虑到现实情况和执行成本问题，本条例对公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、地面构筑物处置，视不同情况作了不同的规定：

（一）已经合法修建的不得扩建。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，此条规定同样适用于公路建筑控制区的管理。当县级以上地方人民政府划定公路建筑控制区的范围后，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，公路建筑控制区内的土地用途将根据有关规定增加适当的限制条件，已经合法修建的建筑物和地面构筑物应当遵守这些限制条件，不得扩建。

（二）因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。补偿是由于公共利益

的需要牺牲了公民、组织的个体利益而给予利益受到特定损害的公民、组织的一种经济上的弥补。为保障公路安全而拆除沿线既有的合法建筑物和构筑物，会对所有者或者使用者的利益造成一定损害，因此本条明确规定了补偿原则。这一规定与《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定和精神是一致的。需要指出的是，公路保护需要外，在公路建筑控制区划定后新修建的建筑物、地面构筑物（公路保护需要除外）属于违法建筑，其建筑者、构筑者违法在先，不受法律保护，不应给予补偿，而且根据《公路法》规定，应当由公路管理机构责令限期拆除并可以处相应罚款，逾期不拆除的，予以拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担负担。

三、关于在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施。考虑到交通安全等因素，本条例规定，在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。需要说明的是，本条所称控制区内和控制区外是以建筑物滴水线为界定标准的，也就是说即使建筑物的地基部分在建筑控制区外缘以外，但建筑物的垂直投影在建筑控制区外缘以内，就适用于本条第一款规定。

第十四条 新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽可能在公路一侧建设：

（一）国道、省道不少于50米； （二）县道、乡道不少于20米。

【释义】本条是关于集镇规划控制区管理的规定。 一、从我国现有小城镇的形成和发展来看，多数小城镇是沿过境公路两边逐渐形成的。在这种情形下，过境公路既是交通要道，也是小城镇居民的主要街区道路，导致小城镇公路两侧商业贸易集中、行人密集、拉货车辆停滞、交通拥挤等混乱现象。这不仅降低了公路的通行能力，而且易诱发交通安全事故，给人民生命财产造成损失。出现这个问题的原因是多方面的，主要表现在四个方面：一是部分乡镇政府热衷于发展“马路经济”，在公路两侧设置集贸市场、生产企业、居民建房，这样做可以减少乡镇政府基础设施建设投入；二是规划、工商、城建、交通运输等部门多头管理，难以形成合力；三是《公路法》对集镇控制区范围规定的比较原则，没有相应的执行程序和界定标准，实践中难以操作；四是部分建筑物沿公路修建的问题在规划环节已经出现，遗留到管理中所带来的拆迁成本和社会影响很大。基于以上原因，穿集镇公路问题长期得不到有效治理，已成为困扰公路执法的“顽症”。

二、县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区主要调整的是未形成集镇的零散建筑物，对于人口相对集中的乡镇，现行控制距离是远远不够的。比如，在穿集镇公路的建筑控制区内易形成贸易市场，这并不违反公路建筑控制区的有关规定，但贸易市场会产生大量人流，造成车辆在路边的乱停乱放；集镇距离公路太近且沿路对称设置，会增加交叉道口，降低车辆通行能力和交通安全系数，将会带来一系列的不良后果。

三、“马路经济”作为特定时代的产物，其产生具有一定的背景和条件，但随着经济的不断发展，政府执政理念和群众生活观念都在逐步发生转变。如，《公路法》第十八条规定，规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。《小城镇建设技术政策》规定，协调过境公路与城镇内部交通结构的关系，根据公路的使用功能、性质和等级，结合小城镇发展规划，合理布设过境公路，尽量避免穿越镇区；在道路交通规划中，对既有过境公路可根据具体条件采取外迁过境公路、过境公路两侧设辅路、交叉口主道高架或下穿等不同方式，保证镇内交通与过境交通互不干扰。由此可见，在处理过境公路和小城镇协调的问题上，一方面要求小城镇与过境公路保持一定距离，让城镇建设尽量避免干扰过境交通，另一方面要求做好小城镇道路与过境公路路网的衔接工作，让过境公路最大限度的服务于小城镇经济发展，这也是创建“和谐社会”、做好“三个服务”的具体体现。

四、《公路法》第十八条提出了集镇规划控制区的概念，但规定比较原则，主要考虑到法律规定不宜过细，对于控制距离的具体要求，拟在配套行政法规中予以明确。据此，本条例在细化《公路法》第十八条的基础上，规定新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所与公路建

筑控制区边界外缘的距离应当符合“国道、省道不少于50米，县道、乡道不少于20米”的标准。规划、国土资源、建设行政管理部门在制定公路沿线城镇规划时，应当严格遵守《公路法》第十八条和本条例第十四条规定，不得批准不符合有关控制距离要求的建设项目的规划、建设和土地使用许可。同时，应当尽可能在公路一侧建设，避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。本条例施行前已经在公路两侧建设的村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，不得再沿公路平行扩建，并由县级以上人民政府组织有关部门沿公路两侧设置必要的隔离设施。

第十五条 新建、改建公路与既有城市道路、铁路、通信等线路交叉或者新建、改建城市道路、铁路、通信等线路与既有公路交叉的，建设费用由新建、改建单位承担；城市道路、铁路、通信等线路的管理部门、单位或者公路管理机构要求提高既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担。

需要改变既有公路与城市道路、铁路、通信等线路交叉方式的，按照公平合理的原则分担建设费用。 【释义】本条是关于公路与其他线路交叉的费用分担原则的规定。

一、公路、城市道路、铁路、通信等线路具有点多、线长、面广等特点，在地域分布上遍及全国城乡，因此，各种线路之间发生交叉也是不可避免的。为保证各种线路发生交叉时互不影响，或将不利影响降至最低，《公路法》、《中华人民共和国铁路法》等法律、法规往往通过设立行政许可，妥善解决各线路之间的交叉关系。如，根据《公路法》和本条例规定，穿跨越公路或者在公路用地范围内架设、埋设管线的，应当向公路管理机构提交行政许可申请；许可机关接到许可申请后，除考虑技术、安全等因素外，还要就公路改扩建规划、维护管理、费用分担等事宜与申请人进行沟通，签订许可协议，明确权利义务，并最终作出行政许可决定；当公路按照规划要求进行改扩建时，所产生的拆迁费用等权利义务应当适用许可协议。

二、对于历史形成的线路交叉关系，由于没有办理行政许可手续，交叉线路的各管理单位之间对扩建或者改变既有交叉方式所产生的费用往往存在推诿、扯皮现象，影响了工程进度。对此，本条例就有关费用承担问题确立了以下原则：

（一）新建、改建公路与既有城市道路、铁路、通信等线路交叉的，由公路建设单位承担费用； （二）新建、改建城市道路、铁路、通信等线路与既有公路交叉的，由城市道路、铁路、通信等线路的建设单位承担费用；

（三）对超过既有建设标准而增加的费用，由提出要求的部门或者单位承担；

（四）需要改变既有公路与城市道路、铁路、通信等线路交叉方式的，按照公平合理的原则分担建设费用。

需要指出的是，当公路、城市道路、铁路、通信等管理部门或者单位在办理行政许可时对今后线路改建或者改变既有交叉方式所产生的费用作出协议约定的，应当优先适用有关协议约定。

第十六条 禁止将公路作为检验车辆制动性能的试车场地。

禁止在公路、公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为。

【释义】本条是关于不得在公路上从事损坏、污染公路和影响公路畅通活动的禁止性规定。

一、根据《公路法》第五十一条规定，机动车制造厂和其他单位不得将公路作为检验机动车制动性能的试车场地。机动车制造厂、修理厂制造、维修的汽车必经试车合格后才能交付使用，处于试车阶段的车辆还存在着一定的事故隐患，在公路出进行试刹车等检验机动车性能的活动，会对公路路面造成较大的损坏，并影响公路的畅通。为检验机动车制动性能，机动车制造厂、修理厂应该修建专门的试车场地，而不能将公路作为试车场地。目前，一些机动车制造厂、修理厂等单位，由于没有自己的试车场地或场地有限，把公路作为试车场地，进行检验机动制动性能的活动，严重损坏公路路面，影响公路的畅通。本款就是针对这一情况制定的。需要注意的是，本款针对的是机动车制造厂、修理厂等单位利用公路进行的上述活动，并不包括机动车购买者、使用者为检验自己的车辆而进行的的试车行为。对于这些行为，影响交通安全和秩序的，应当由公安机关按照有关规定处理。

二、根据《公路法》第四十六条规定，任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆

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