《公路安全保护条例》释义(3)

与八个服务业务部门按照矩阵机构组成，根据联邦有关法律管理联邦政府公路事务，主要包括公路规划、建设、养护、运营和运输等方面事务。联邦公路管理局的地区性办事机构包括4个资源中心、52个联邦资助公路办事处和3个联邦属地公路办事处。这些办事机构实际上是联邦公路管理局的派出机构，主要是支持联邦公路管理局处理地区性事务。美国各州一般设有运输厅，负责本州公路的建设、运营、养护和管理。州以下的地方政府（如县政府）公路管理部门主要负责管理一些交通量小、等级较低的地方公路。日本在中央一级设国土交通省公路局（另外城市与地方建设局参与公路的建设和管理），地方政府管理机构主要指都道府县一级的管理机构，一般为这一级政府中的公共工程局、国土开发局或基础设施局。

（二）按公路功能分类对管理职能进行划分。公路功能分类，是指以公路的本质属性或其他显著属性特征作为根据，把各种等级层次或类别的公路集合成类的过程。发达国家十分重视按照公路功能分类对公路管理权限进行划分，从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。英国根据公路等级和功能的不同，公路的规划、建设、养护、管理分别由国家交通部和地方政府分别负责。交通部主要负责高速公路、干线公路和主要公路的规划、投资建设、养护，具体工作通过合同委派给公路所在地的地方政府公路管理机构，资金来源于国家财政部拨款；而地方公路则由地方政府负责规划、投资建设、养护管理，资金主要来自于地方财政收入，一部分来源于国家财政补助资金。美国公路按功能划分为干线公路、集散公路和地方道路，其中干线公路又包括州际公路（全部为高速公路）、其它高速公路、其它干线公路和次干线公路。联邦政府主要是资助干线公路及其他一些技术等级较高的公路。一般地说，对于州际公路和其它高速公路，联邦资助90%，系统所在州承担10%；对于其它干线公路以及另外一些一、二级公路和城市道路，联邦资助75%，系统所在州承担25%；对各州其它一般公路，联邦资助50%，系统所在州承担50%。

（三）公路管理的法制化。发达国家对公路的管理，不是简单的用行政命令，而是侧重于用法律的手段，对公路管理的众多方面加以明确的规定。一是用法律的形式规定公路管理职责划分。发达国家制定全面和详细的公路相关的法律，用法律的形式对公路管理职责划分、公路管理的权利和义务加以明确规定，公路管理部门作为政府职能部门按照法律规定的职责范围开展工作。二是长期公路规划的法制化。为保证中长期公路网规划的严肃性、权威性，发达国家常用法律的形式对中长期路网规划加以保障。发达国家路网规划由国家交通部门或其直属的公路局制定或审定，并在规划实施前，对规划的可行性和合理性进行反复论证和调整，最后报议会批准成为法律文件。在日本，公路局负责国家公路和重要公路的规划，高速公路的规划由道路公团负责，地方道路由地方规划。公路规划最终要经过国会或地方议会的批准才能生效。三是法制化建立稳定的公路建设资金来源和有效的政府补助机制。发达国家在公路建设的资金筹措过程中无不以明确的法律法规作为保证。美国在公路建设的资金筹措方面设有《联邦资助公路法》、《陆路运输资助法》和《多种陆上运输效率法案》中明确规定公路建养的资金来源，并通过征收公路使用税、财产税等为公路建养筹集资金；联邦政府专门设有“公路信托基金”，该基金78%来自民间汽油柴油税，其余来自车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税和配件税。日本在筹资方面设有《道路法》、《道路建设特别措施法》、《道路建设财源临时措施法》和《汽油税法》等。通过立法，使得资金筹措能够在公平公正、合理合法的环境下进行，资金来源和资金规模都能在法律的框架得到保证。同时，各发达国家通过相关法律，建立了中央政府部门对地方公路建设的有效的政府补助机制，保证了资助资金的使用能够在法律的监督下规范、有序地进行，增强了资金的使用效率。各发达国家，公路建设资金使用采用预算制和基金制两种不同的方法。美国和日本采用基金制，美国通过建立公路信托基金，对联邦资助公路进行资助。日本通过征收汽油税、液化石油汽税、机动车吨位税等建立中央“道路专项基金”，即“日本道路改善特别账户”。“地方基金”主要通过中央政府所征收的税收（燃油税、液化石油气税、机动车吨位税）转移到地方政府，以及地方政府税收（柴油油料交易税、机动车购置税）筹集。英国、法国、德国则采取预算制，通过编制国家预算，由议会审议通过后，对公路建设进行资金补助。

（四）高速公路单独统一建设管理。高速公路作为公路网中层次和功能处于最高级别的公路系统，许多国家针对高速公路都在全国设立统一的机构进行管理，以最大限度的发挥其路网主通道的作用。最为典型的是日本，成立于1956年的日本道路公团，是一个在全日本从事高速公路建设和收费的非盈利性国家公司。依据《日本道路公团法》，日本道路公团由日本政府全资拥有，它是政府规划决策的执行机构。日

本道路公团目前运营着6395公里国家高速公路和785公里地区高速公路。日本道路公团由《日本道路公团法》授权建设和经营下列设施：国家高速公路，地区高速公路，包括收费隧道、收费桥梁和渡口，停车处和服务区。英国中央政府在运输部设立公路局，专门负责对全国的干线道路及所有高速公路的规划、投资建设、改善、养护管理。

（五）国道养护资金中央统一管理。对于国道养护资金，国外都是统一由中央政府进行管理。中央政府作为公路养护的责任人（业主方），设立基金或与预算，分配给国道所经州或其他省级政府，委托其代为养护。英国，在地方按片区设立8个区公路局，中央设联邦公路局。交通部每年通过国家财政预算的形式获得经费，联邦公路局编制干线公路养护资金预算，交通部根据公路局预算，经交通大臣批准，将资金拨付给公路局，公路局按区公路局编制的养护计划，向其拨付资金，区公路局作为业主单位，将干线公路分段委托给所经地区的当地政府，由其代为养护，或通过招标选择咨询公司作为其养护代理。美国，联邦政府设有专项的公路信托基金用于国道的建设和养护。具体养护与由各州具体负责，采取地方区域的养护管理体制。联邦政府按照公路里程在整个路网中所占比例、人口数量及区域面积的大小来确定补助额度。德国的国道由联邦政府主管部门统一规划和投资建设，建成后委托各州进行养护和管理，养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付，具体数额由交通部与各州政府依实情商定。因此，德国各州都设有专门的国道公路养护管理机构：一是联邦高速公路管理站，负责联邦高速公路的养护和管理；二是一般公路管理站，负责联邦公路及其他公路的养护和管理。这两类机构都是州属企业，但实行私有企业的管理方式。

五、我国公路管理体制的改革方向

改革开放以来，我国地方公路管理体制改革在探索中不断取得突破，促进了公路事业的跨越式发展。公路网建设成就显著，公路养护管理水平明显改善，行业公共服务能力有所增强。但同时，现行地方公路管理体制也暴露出一些深层次问题。公路行政主体多元化，导致路网分割管理，整体运行效率不高，应对突发事件的指挥调度能力不强；政府管理职能尚未有效转变，政、事、企不分的现象较为普遍，公共服务职能相对较弱，市场监管职能不到位；公路管理机构设置重复、职责交叉，相互之间权责不清、关系不顺；制度体系不够健全，监督机制不够完善，缺乏有效管理手段，管理和服务能力总体滞后。这些问题既不利于提高行业管理效率和公共服务水平，更不利于促进公路事业持续稳定健康发展，深化改革势在必行。由于我国公路管理以地方为主，加快推进地方公路管理体制改革具有十分重要的现实意义。

按照党的十七大和十七届二中全会的统一部署，我国新一轮行政管理体制改革正在稳步向纵深推进。在推进新一轮行政管理体制改革过程中，国务院机构改革组建了交通运输部，部调整组建了公路局，加强了公路管理的机构和职能。地方政府机构改革中，普遍根据大部门体制要求组建了新的交通运输主管部门。在重构地方交通运输行政组织体系中，公路管理的机构设置和职能调整将成为首要环节。特别是成品油税费改革后，公路投融资环境发生深刻变化，原有体制难以适应的矛盾更加突出，迫切需要对地方公路管理体制进行相应调整和完善。

改革总体目标是建立起集中统一、事权清晰、权责一致、体系完善、运转顺畅、精简高效的公路管理体制。通过改革，实现公路管理向行政资源集中、职能有机统一、事权关系分明的根本转变；实现各级公路管理机构向政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的根本转变；实现行业管理组织体系向决策、执行、监督三权适度分离，省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）三级权责清晰的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变；努力构建公路管理的大部门体制，加快行业政府职能转变，优化公路管理组织体系，强化重点环节改革，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。

（一）明晰公路管理事权。正确界定公路事权，是完善公路管理体制、明确各级政府责任的前提。根据不同行政等级公路在路网中的功能、作用和影响范围，国道、省道、农村公路的事权分别属于中央、省级、市县及以下级人民政府。根据公路事权划分以及《公路法》相关规定，公路管理实行统一领导、分级管理。国道规划由国务院交通运输部编制，具体建设、养护和管理委托省级公路管理机构负责，中央应加大对国道建设和养护的投入力度。省道规划由省?自治区?直辖市政府交通运输主管部门编制，建设、养护和管理由省、自治区、直辖市公路管理机构负责，省道建设和养护资金由省级政府为主负责筹集。县道、

乡道规划分别由地级市、县级交通运输主管部门编制，建设、养护和管理分别由县（市）公路管理机构和乡（镇）人民政府负责。政府国有资产监督部门所履行的国有资产出资者职能、高速公路运营管理主体所承担的运营管理职能，不能混同甚至替代政府公路行业管理职能，交通运输主管部门及其公路管理机构要切实依法承担起保护公路资产、监督收费运营的政府职责。

（二）落实不同层级政府公路管理职责重点。按照公路事权归属，在强化省级宏观调控的前提下，合理划分省、市（地）、县三级政府公路管理的职责重点。省级职责重点：拟订全省公路公共政策；承担国

①

道、省道的建设、养护和管理责任；组织全省公路运行调度和Ⅱ级应急管理。市（地）级职责重点：执行省级和本级政府公路公共政策；执行国省道管理具体事务；组织区域公路运行调度和Ⅲ级应急管理。县级职责重点：执行上级决策；承担农村公路建设、养护和管理的相应责任；组织县域公路运行调度和Ⅳ级应急管理。

（三）努力构建公路管理大部门体制。按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极探索实行职能有机统一的公路管理大部门体制。一是强化“一省一厅、一厅一局”的综合管理构架。省级层面要整合高速公路、普通干线公路、农村公路的行政管理资源，依法强化交通运输主管部门对各级各类公路建设、养护、运营的政府监管职责，统筹公路发展规划、建设项目计划、财政资金安排、公路资产管理、路网运行管理、公共服务监督等行政事务。推进执行决策和执行相分开，凡涉及制订公路法律规范、行业政策、发展规划等抽象行政行为的决策职能，原则上由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公路公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由公路管理机构集中行使。按照“坚持一件事情原则上

②

由一个部门负责”的要求，省级交通运输主管部门只设一个公路管理的行政执行机构，统一行使全省公路建设、养护、运营以及路政管理的行政执行职能。要组建职能有机统一的“大公路”管理机构，赋予其实施各级各类公路一体化管理的责任和权力。二是完善“权责清晰、协调配合”的工作机制。主动协调地方政府编制管理部门，科学合理地制订交通运输主管部门的“三定”规定，尽可能明确与其他行业部门（如发展与改革部门、财政部门、公安交管部门、国资管理部门等）在公路建设项目计划与管理、财政资金安排与投融资管理、公路交通安全管理、公路有形资产管理等方面的职责关系，确保权责一致、责任明确。要在地方政府统一规范下，建立健全部门协调配合机制。认真做好公路管理机构的“三定”工作，明确其职责边界，切实解决行业内部不同机构之间职责交叉和关系不顺的问题。要通过制度规范，明确和强化公路管理机构的责任，加强责任追究。凡与公路行政执行相关的事务，应统一由公路管理机构牵头，建立健全相关协调配合机制。

（四）优化公路管理的行政组织体系。一是依托各级事权，建立分级管理体制。加强省级交通运输主管部门对全省公路公共行政的统一领导，强化省级公路管理机构对全省公路行政执行的统筹协调。根据不同公路事权，按照分职治事的要求，实行“国道国管，省道省管，农村公路县以下管，国道建养管委托省负责”，统筹省级以下公路管理的体制安排。公路管理机构可依托现有行政层级实行三级设置。省级公路管理机构要全面承担起省道建设、养护和管理的责任，并受中央政府委托，承担国道建设、养护和管理责任；县级公路管理机构要全面承担起农村公路建设、养护和管理的责任。市（地）级公路管理机构受省级公路管理机构委托，具体负责国省道管理的相关事务。要结合减少行政层级的改革趋势，积极推行“三级设置、二级管理”的地方公路行政体制模式，即国省道实行省与市（地）垂直管理、以省为主，农村公路实行省指导县、以县为主的体制模式。二是国省道管理组织体系。国省道的管理应由省级公路管理机构和按地域划分的派出机构具体负责。省级公路管理机构可在现有公路管理机构基础上，通过整合其它独立存在的具有行政管理职责的高速公路管理机构、建设管理机构、高等级公路管理机构、路政管理机构、收费公路管理机构等组成，原各机构的公路行政管理职责统一纳入新设立的省级公路管理机构中，其余职责则按照事业单位分类改革要求，另行予以定位调整。具备条件的地方，省可直接上收各地（市）级公路管理机构，作为省派出机构。省级公路管理机构职责侧重点在于拟定公路发展计划，统筹安排公路发展资金、制定行业管理规范标准和公共服务信息平台的统一建设管理等；派出机构（或市公路管理机构）的职责重 ①

2009年5月12日，交通运输部发布了《公路交通突发事件应急预案》（交公路发〔2009〕226号），将各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。 ②

参见国务委员兼国务院秘书长华建敏在第十一届全国人民代表大会第一次会议作关于《国务院机构改革方案》的说明。

点在于工程项目的具体组织实施、负责对外提供公共服务和相关市场的日常监管等。以综合统一和“三级设置、二级管理”为基础，重新整合国省道中高速公路的管理组织架构。采取以省为主、集中管理的组织模式，将分散于多个部门的高速公路管理职能统一集中于省级公路管理机构，解决多元化管理、分割式管理带来的弊端。纠正经营性高速公路的营利性目标定位和，回归政府社会管理者角色，逐步实现高速公路管理目标由“保值增值”向“为公众出行提供优质服务”转变，建立以特许经营制度为基础的高速公路管理体系。三是农村公路管理组织体系。农村公路管理应在坚决贯彻国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）基础上，进一步理清各级机构的权责关系、完善相应的组织机构设置，因地制宜的建立能够充分适应各地农村公路发展实际需要的管理组织体系。省及地（市）交通运输主管部门应切实担负起本行政区域内农村公路的行业指导职能。县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体，其所属交通运输主管部门是辖区内农村公路管理养护的实施主体，具体负责农村公路管理养护工作。乡镇人民政府应承担本区域内的乡道、村道公路养护工作，拟订乡道、村道公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施，对乡道、村道养护质量进行检查验收，做好村道并协助做好乡道的路产路权保护工作。

第四条 县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作。

【释义】本条是规定县级以上各级人民政府相关部门公路保护的职责。

一、公路保护工作涉及面广，是一项社会性、综合性的工作，各级人民政府有关行政管理部门应按照职责分工，在各自职责范围内，依法开展公路保护的相关工作。以治理车辆超限运输工作为例，2000年以来，交通运输部与公安部先后在全国开展了治理工作，取得了一定成效。但由于这一问题是车辆生产与管理、运输市场、管理体制等诸多矛盾在运输环节的集中反映，涉及多个部门，治理难度大。2004年6月开始，经国务院同意，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商

①

总局、国务院法制办成立领导小组，在全国道路安全工作部际联席会议的框架内，在全国开展部门联动的集中治超工作。经过近几年各部门各地方的共同努力，并通过行政的、经济的和法规的手段进行综合治理，全国治超工作取得明显的阶段性成果，货车超限超载率大幅度下降，道路交通安全形势、公路通行效率、汽车生产和改装行为、公路路况水平有了很大的好转。2007年以来，按照国务院统一部署，交通运输、公安等部门开展探索构建治超长效工作机制，进一步明确了发展改革、工商、质检等部门在治超工作的职责任务。为依法治超，从根本上杜绝超限运输行为，本条例将建立超限治理的长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定，并将发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门在治超工作中的职责也以法律的形式予以明确。

根据国务院办公厅《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（国发办〔2005〕30号）精神及全国治理车辆超限超载工作领导小组《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》（交公路发〔2007〕596号）文件的规定，各级政府相关部门应在治超工作履行以下职责：

（一）交通部门：组织路政执法人员开展路面执法，查处违法超限运输车辆；派驻运管执法人员深入货站、码头、配载场及大型工程建材、大型化工产品等货物集散地，在源头进行运输装载行为监管和检查，防止车辆超限超载；负责超限检测站点及治超信息管理系统的建设和运行管理工作；建立货运企业及从业人员信息系统及信誉档案，登记、抄告超限超载运输车辆和企业等信息，并结合道路运输企业质量信誉考核制度，进行源头处罚；调整运力结构，采取措施鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营，鼓励采用集装箱、封闭厢式货车和多轴重型车运输；将路面执法中发现的非法改装、拼装车辆通报有关部门，配合有关部门开展非法改装、拼装车辆查处工作。

（二）公安部门：加强车辆登记管理，禁止非法和为贵车辆登记使用；配合维护治超检测站点的交通及治安秩序；组织交警开展路面执法，依法查处超载等交通违法行为；依法查处阻碍执行职务等违法犯罪 ①

2004年6月20日，全国治理车辆超限超载工作领导小组成立，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家

工商总局、国务院法制办等七部委为成员单位。2006年至2009年期间，为了进一步加强对全国治理车辆超限超载工作的组织领导，经国务院同意，分别增加国务院纠风办、中宣部、工业和信息化部为成员单位。

行为。

（三）发展改革部门（含经贸、物价部门）：加强车辆生产企业及产品公告管理，监督、检查汽车生产企业及产品，查处违规汽车生产企业及产品；指导和监督超限超载治理相关收费政策的执行，制定超限超载车辆卸载、货物保管、停车管理等收费标准。

（四）工商部门：查处非法拼装、改装汽车及非法买卖拼装、改装企业行为，依法取缔非法拼装、改装汽车企业。

（五）质监部门：对治超工作所需的检测设备依法实施计量检定；定期公布经验收合格的承压类汽车罐车充装站单位名单；实施缺陷汽车召回制度；检查从事改装、拼装车辆生产企业的生产场所及标准执行情况，杜绝无标生产行为；实施车辆强制性产品认证制度，查处不符合认证要求的汽车生产企业及产品。

（六）安全监管部门：加强危险化学品充装单位的安全监管，严禁超载、混装；选择主要公路沿线的大中型化工企业作为危险化学品的超载车辆卸载基地；会同有关部门，对应超限超载发生的特别重大的伤亡事故进行调查处理，依法追究相关单位和人员的责任。

（七）法制部门：配合有关部门研究、起草治理超限超载工作的相关规范性文件，依法裁决相关行政复议案件。

（八）宣传部门：组织协调新闻单位做好超限超载治理工作的宣传报道，提高宣传工作的针对性和实效性。

（九）监察机关（纠风机构）：对相关部门在治理超限超载工作中的执法行为和行风进行监督、检查，查处行业不正之风及违纪违规等行为。

二、在公路建筑控制区管理、集镇规划控制区管理等公路保护工作中，各级政府相关部门也应依法承担相应职责，如：国土资源部门不得批准利用公路建筑控制区范围内的土地修建住宅、厂房等建筑物、地面构筑物（本条例第十一条、第十三条）；建设、规划部门在批准新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所时，应尽可能在公路一侧建设并与公路建筑控制区边界外缘保持一定距离（本条例第十四条）；省级水行政主管部门、流域管理机构应会省级交通运输主管部门共同做好因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床及抽取地下水、架设浮桥等行为的审批工作（本条例第十七条、第十九条）；安全生产监督管理部门对在公路两侧一定范围内禁止设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施（本条例第十八条）；中国人民武装警察部队守护重要公路桥梁和公路隧道、抢修的职责（本条例第二十四条、第五十四条）；公安机关审查影响交通安全的涉路施工项目、办理车辆登记、查处车辆装载物飘散或者掉落、疏导交通、将危险物品运输通过特大型桥梁或者特长隧道的相关信息提前告知并进行现场监管的职责（本条例第二十八条、第三十一条、第四十二条、第四十三条、第四十七条）。

第五条 县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是，专用公路的公路保护经费除外。

【释义】本条是有关公路保护经费来源的规定。

一、公路保护经费的由来。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法（草案）》，使公路养护有了稳定的资金来源。1978年8月5日，国务院批转《国家计委、交通部、财政部关于整顿公路养路费征收标准的报告》（国发〔1978〕158号），明确了公路养路费征收标准。为规范公路养路费的征收和使用，1979年9月24日，国家计委、交通部、财政部、中国人民银行颁发《关于公路养路费征收和使用的规定的联合通知》，通知指出，公路养路费，是国家按照“以路养路”的原则，规定由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费；通知明确，公路养路费的使用范围规定如下：（一）养路工程费，包括公路小修保养费，大中修工程费，水毁工程抢修及修复费，改建工程费，公路渡口费，公路绿化费，道（渡）班房修建费，县社公路补助费等；（二）养路事业，费包括养路机械、车辆、设备购置费，养路专用的小型机械厂及材料厂（场、库）建设费，公路科研费，技术革新费，职工培训费，养路职工宿舍和养路段必需的生产房屋修建费，行政管理费等；（三）养路其它费，包括安全、宣传、劳动保险及非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤费等。

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